GLOSARIO

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Fuente: Espinoza, Alexander, “Principios de Derecho Constitucional”, ISBN:980-12-2254-9, Instituto de Estudios Constitucionales, Caracas 2006.

CAPÍTULO 6. EL ESTADO FEDERAL

Tema 17. El Principio del Estado Federal

Expresas competencias del Poder Nacional

La Constitución no se pronuncia en forma expresa con respecto a si las competencias del Poder Nacional son o no exclusivas. La determinación de cuáles de las competencias que sólo pueden ser asumidas por el Poder Nacional y cuáles pueden ser compartidas, en el sentido de las competencias concurrentes, debe ser establecido a través de interpretación, caso por caso. Esto significa que no todas las competencias enumeradas en el artículo 156 de la Constitución son de competencia exclusiva del Poder Nacional.[i]

En todo caso, la Sala ha interpretado que tales competencias deben ser objeto de interpretación restrictiva: “Debe ser entendido como principio general que las competencias enumeradas en el artículo 156 de la Constitución, atribuidas al Poder Nacional, sólo pueden ser consideradas de manera restrictiva, por lo que no puede presumirse poder tributario alguno por el hecho de que el Poder Nacional cuente con la atribución de regular determinado sector” (SC-TSJ 04/03/2004 Exp.- 01-2306/02-1623)

Es entonces necesario un análisis individual de cada una de las competencias del artículo 156 de la Constitución. A continuación presentaremos algunos casos resueltos por la jurisprudencia del Máximo Tribunal:

a) La creación, organización, recaudación, administración y control de… los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco (art. 156, 12)

Tales tributos han sido calificados por la Sala Constitucional como una competencia exclusiva del Poder Nacional (SC-TSJ 06/07/2000 Exp.-00-1446, criterio reiterado SC-TSJ 09/05/2006 Exp.- 04-2503). Se trata de una materia que por su naturaleza no puede ser regulada simultáneamente por dos niveles territoriales, sino que la aplicación de una implica necesariamente la desaplicación de la otra. De lo contrario, se produciría una doble tributación que sería contraria a “los principios del sistema tributario consagrados en el Texto Constitucional” (SC-TSJ 17/06/2003 Exp. 02-2910)

b) La seguridad social (art. 156, 22 y 32)

De acuerdo con los numerales 22 y 32, del artículo 156 de la Constitución, es de la competencia del Poder Público Nacional: (...) 22. El régimen y organización del sistema de seguridad social. (...) 32. La legislación en materia... (omissis)... del trabajo, previsión y seguridad sociales;...”

Sin embargo, es erróneo calificar tales competencias como de carácter exclusivo del Poder Nacional. En realidad, se trata de una materia de competencia concurrente (disentimos por ello de SC-TSJ 01/06/2000 Exp. N°: 00-0841). Ejemplo de ello lo constituye la negativa de la Sala Constitucional de declarar la nulidad in totum de la Ley del Instituto de Previsión y Protección de los Diputados de la Asamblea Legislativa del Estado Nueva Esparta. La Sala se limitó a anular los artículos que regulaban el régimen de jubilaciones y pensiones de los Diputados. Sin embargo, respetó la vigencia de “aspectos que sí pueden ser propios de un ente de esa naturaleza de creación estadal, como lo son la protección social y económica, el ahorro y préstamos a sus miembros” (SC-TSJ 14/09/2004 Exp. 04-0412). Este criterio fue reiterado en la sentencia SC-TJ 18/10/2005 Exp. 01-1771, en la cual se afirma que “…sí pueden ser propios de un ente de esa naturaleza de creación estadal… el ahorro, seguro de vida, hospitalización, cirugía y maternidad” Se trata de materias que pertenecen al ámbito de la seguridad social, pero que pueden ser regulados por los Estados, en la medida que son materia de competencia concurrente.

Las reservas expresas a favor del Poder Nacional, contenida en el artículo 147 de la Constitución, en relación con los “límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales”, así como la competencia para establecer “el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales”, constituyen una excepción al carácter concurrente de la materia de seguridad social (criterio opuesto a SC-TSJ 01/06/2000 Exp. N°: 00-0841)

c) La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales

La norma que reserva al Poder Nacional la legislación en “materia” de derechos, deberes y garantías puede resultar muy problemática. Una interpretación amplia, como parece sugerirlo el propio texto, englobaría prácticamente toda actuación del Estado con efectos externos, esto es, toda actuación destinada a producir efectos en la esfera jurídica de los particulares. Sin embargo, una interpretación de tal naturaleza sería contraria a todo el sistema de distribución de competencias. El concepto de los “derechos, deberes y garantías constitucionales” no se refiere a una “materia” en concreto. El tema específico es lo que determina la distribución vertical de competencias. De resto la limitación de derechos fundamentales y la configuración de derechos prestacionales puede ser realizada por el Legislador en los niveles Nacional, Estadal o Municipal. La Sala Constitucional ha afirmado en ese sentido, que “las Ordenanzas que dictan los Concejos Municipales… son susceptibles de limitar el ejercicio de los derechos fundamentales, con inclusión por supuesto, de la libertad económica” (SC-TSJ 01/10/2003 Exp. No 00-1680)

d) La legislación penal (art. 156, 32)

La función que cumple el Estado en materia penal ha sido definida como “la necesidad de proteger a la sociedad frente a ciertas conductas –castigándolas, dando con ello a la vez ejemplo de desaprobación y procurando luego la corrección de una conducta delictual” (SC-TSJ 01/02/2006 Exp.:00-0858). La distribución de competencias entre el Poder Nacional, los Estados y los Municipios ha sido realizada a partir de la separación entre los conceptos de “derecho penal” y “derecho administrativo sancionador”. Mientras que el derecho penal se considera materia exclusiva del Poder Nacional, el derecho administrativo sancionador puede ser materia de la legislación de las restantes entidades territoriales.

En criterio de la Sala Constitucional sería inconveniente que cada ente menor –estados o municipios- regule la materia penal de manera distinta, “en posible atentado a la seguridad jurídica, la cual exige que todo habitante del territorio nacional sepa de antemano la legislación penal a la que está sujeto” (SC-TSJ 22/07/2003 Exp. 00-1266; SC-TSJ 01/02/2006 Exp.:00-0858)

En cuanto a la diferencia entre el “derecho penal” y el “derecho administrativo sancionador”, la jurisprudencia ha anotado ciertas características, cuyos límites “pueden en ocasiones parecer difusos” (SC-TSJ 22/07/2003 Exp. 00-1266; SC-TSJ 01/02/2006 Exp.:00-0858). Podemos señalar los siguientes:

1) La trascendencia o gravedad del hecho que se castiga. La Sala Constitucional califica de materia penal la sanción de conductas que acarrean “graves consecuencias”, mientras que “conductas menores, pero censurables” corresponden al derecho administrativo sancionador. Estos últimos son temas que “no superan los linderos de una localidad” (SC-TSJ 22/07/2003 Exp. 00-1266; SC-TSJ 01/02/2006 Exp.:00-0858);

2) La conexidad entre el bien jurídico protegido y la competencia del respectivo ente territorial. “Si a los municipios, por ejemplo, corresponde la atención del urbanismo o del aseo y ornato de la ciudad, es natural que le corresponda también disponer faltas y sancionar a los infractores” (SC-TSJ 22/07/2003 Exp. 00-1266; SC-TSJ 01/02/2006 Exp.:00-0858);

3) La privación de libertad es una medida que corresponde exclusivamente al derecho penal y por tanto, al legislador nacional, “mientras que las multas son la sanción típica del Derecho Administrativo” (SC-TSJ 22/07/2003 Exp. 00-1266; SC-TSJ 01/02/2006 Exp.:00-0858);

4) La aplicación del derecho penal (nacional) corresponde a los jueces, que también pertenecen al Poder Nacional, mientras que la ley estadal o municipal es aplicada por la administración pública estadal o municipal (SC-TSJ 22/07/2003 Exp. 00-1266; SC-TSJ 01/02/2006 Exp.:00-0858).

Se ha objetado – con razón – en contra de este elemento, que no es un factor que permita distinguir las materias que corresponden al Poder Nacional, de la competencia de los Estados y los Municipios. Se afirma al efecto que, “la tesis anteriormente presentada, es de naturaleza meramente casuística, por cuanto elabora el concepto partiendo de un resultado, como lo sería el órgano que sanciona, y además presupone la ausencia de errores de los órganos legislativos, en cuanto al mérito en la escogencia entre una opción u otra” (SC-TSJ 07/08/2001 Exp. N°: 00-0829);

5) Se ha empleado además el criterio de la finalidad de la sanción, como elemento diferenciador entre la sanción administrativa y la sanción penal. “…dentro del concepto lato de normas penales debe diferenciarse entre aquellas que establecen sanciones para la infracción de normas de ética a las que se sujeta la conducta social e individual de determinado conglomerado humano, y que recoge en su mayor extensión el Código Penal al tipificar los delitos y las faltas, y otras, contempladas en leyes especiales, que consagran sanciones para castigar la violación o incumplimiento de reglas específicas referidas a garantizar el fin de utilidad general de la actividad administrativa, y que la doctrina ha calificado como sanciones administrativas” (CSJ en Pleno, 09/08/1990, caso Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo; SC-TSJ 07/08/2001 Exp. N°: 00-0829)

Ahora bien, la anterior enumeración muestra la dificultad que se plantea para distinguir entre sanciones penales y administrativas. Para ello, el mejor criterio es el que distingue entre el bien jurídico protegido por la norma. La sanción administrativa tiene por objeto garantizar la buena marcha del servicio prestado por la Administración Pública.

e) La legislación en materia de procedimientos (art. 156, 32)

La interpretación aislada de esta disposición puede dar lugar a resultados absurdos. Por ejemplo, en sentencia SC-TSJ 06/12/2005 Exp. Nº: 04-1362 se incurrió en un error muy común en nuestro derecho. En dicho fallo se afirma que la materia de procedimiento está “reservado al Poder Nacional según la disposición constitucional”, motivo por el cual el legislador municipal no hubiera podido regular un procedimiento en materia tributaria. Es decir que, aún cuando tuviera competencia para crear y recaudar el tributo, no hubiera podido regular el trámite para ejecutar esas competencias.

En realidad, la propia interpretación gramatical nos ofrece algún indicio del alcance de la reserva en materia de procedimientos. El numeral 32 utiliza el punto y coma para agrupar las materias “civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado”, pero cuál es la relación entre la legislación civil y la de procedimientos? La interpretación histórica permite observar que en la Constitución de 1901, los Estados se obligan “á tener todos una misma legislación sustantiva y civil, comercial y penal, y unas mismas leyes de procedimiento civil, penal y mercantil” (art. (art. 6, 18) mientras que en 1909 la redacción es la siguiente: “á tener todos una misma Legislación sustantiva, civil, mercantil y penal; así como de procedimiento” (art. 12,16). Una vez más la evolución histórica es determinante del sentido de la distribución de competencias del Estado Federal.

Es claro que sólo se reserva al Poder Nacional la materia de procedimientos judiciales, desde que la respectiva materia sustantiva (civil, penal y mercantil) se encuentra igualmente reservada a la Nación. De resto, el procedimiento es una materia neutra, es decir, que sigue la suerte de la materia sustantiva. La regulación del procedimiento tributario corresponderá al nivel territorial que tenga competencia para crear y recaudar dicho tributo.

f) La legislación en materia de loterías, hipódromos y apuestas en general (art. 156, 32)

Se trata de un caso, en el cual se rompe un esquema lógico de competencias. Mientras que la legislación sobre los aspectos materiales de una actividad económica se encuentra en manos del legislador nacional, corresponde a los Municipios recaudar los impuestos sobre “juegos y apuestas lícitas” (art. 179, 2). La línea que separa ambas competencias es entonces poco clara.

En sentencia SC-TSJ 10/10/2000 Exp. N°: 00-1241 fue anulada una ordenanza “que regula aspectos referentes a la creación y regulación de rifas y juegos de azar, así como deberes formales, sanciones y el supuesto régimen de recursos para garantizar el derecho de defensa de los administrados”

En sentencia SC-TSJ 13/05/2004 Exp. N°: 03-1015 se declaró la nulidad de un Reglamento del Alcalde que regulaba el otorgamiento de permisos, así como “toda una serie de normas que regulan el funcionamiento de los casinos, la superficie mínima, condiciones ambientales, número de mesas, máquinas y demás tipos de juego, para el otorgamiento de permisos para la instalación y funcionamiento de remate de caballos, carreras de galgo, riñas de gallos y juegos realizados mediante tablas, tales como bingo, en forma tradicional y computarizado. También contempla las condiciones que deben reunir las edificaciones e instalaciones, para que puedan funcionar conjuntamente los casinos y bingos.”

g) La legislación en materia de función pública (art. 144)

La disposición es idéntica a la del artículo 122 de la Constitución de 1961. Ha cambiado la denominación “carrera administrativa”, por la de “Estatuto de la función pública”, redacción que puede tener su origen en la jurisprudencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa. La Constitución de 1961 se refería exclusivamente a los “empleados de la Administración Pública Nacional”, mientras que la actual Constitución alude simplemente a los “funcionarios o funcionarias de la Administración Pública”. En tales modificaciones no puede verse una reserva a favor del Poder Nacional de la legislación en materia funcionarial de los Estados y Municipios. Tal injerencia sería a tal punto grave que afectaría la autonomía de los Estados (art. 159) y de los Municipios (art. 168). La exposición de motivos sólo hace referencia a una reserva a favor de la ley formal, sin mencionar siquiera la distribución de competencias del Estado Federal.

Por tal motivo, no compartimos el criterio sentado provisionalmente en SC-TSJ 14/10/2005 Exp. 05-1315, según el cual existiría presunción grave de que “el Constituyente de 1999 optó por la disposición de la existencia de un Estatuto de la Función Pública que regirá los aspectos principales del régimen aplicable a los funcionarios de la Administración Pública, sin distinción alguna respecto del ámbito de la organización administrativa a la que éstos pertenezcan, esto es, sea nacional, estadal o municipal”. Según tal criterio, la legislación sobre el régimen de los funcionarios de los Estados y los Municipios correspondería al Poder Nacional.