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Fuente: Espinoza, Alexander, “Principios de Derecho Constitucional”, ISBN:980-12-2254-9, Instituto de Estudios Constitucionales, Caracas 2006.
Las competencias no expresas del Poder Nacional deben ser objeto de interpretación estricta (SC-TSJ 04/03/2004 Exp.- 01-2306/02-1623). Un criterio válido de interpretación es el utilizado en la sentencia SC-TSJ 01/10/2003 Exp. No 00-1680. En dicho fallo se afirma que “la regulación de precios escapa del ámbito propio de la “vida local”, por cuanto ella debe responder a una política económica general, que está arbitrada por el Poder Nacional, en respeto al principio de unidad de mercado, que se vería resquebrajado si el precio de los bienes y servicios variara en cada Municipio”. Tal criterio es válido en la medida en que tiene como punto de partida un principio de necesidad.[i] El principio de necesidad es de interpretación restrictiva, es decir, que únicamente cuando sea necesario (indispensable), se atribuye la competencia al Poder Nacional; por ejemplo, cuando en caso contrario se encuentren en peligro comprobado importantes intereses nacionales. En el caso del fallo citado, la Sala consideró que estaba en riesgo la “unidad del mercado”. En el derecho comparado se utilizan criterios similares. El artículo 72, II de la Ley Fundamental de Alemania permite la legislación federal en materias concurrentes, “siempre que y en cuanto exista la necesidad de una regulación legislativa federal porque así lo requieran la creación de condiciones de vida equivalentes en el territorio federal o el mantenimiento de la unidad jurídica o económica en interés de la totalidad del Estado.” Pues bien, la cláusula de competencias por su índole o naturaleza también debe ser objeto de una interpretación restrictiva.
Ante la existencia de regulaciones contrarias
a nivel Nacional, Estadal o Municipal debe regir el principio del
desplazamiento. Por tal motivo debe
considerarse un lamentable retroceso el criterio de la sentencia SC-TSJ
01/10/2003 Exp. No 00-1680, según la cual la regulación municipal sobre una
materia regulada por el Poder Nacional, suponía una “invasión
de competencias”, que daba lugar a la inconstitucionalidad de la
primera.
La Sala Constitucional ha afirmado
acertadamente que “el artículo 178 de la Constitución
establece una enumeración no taxativa de las competencias municipales, las
cuales se fundamentan en el concepto de ´vida local” (SC-TSJ 01/10/2003
Exp. No 00-1680). En el mismo fallo señaló que “entran,
dentro del ámbito municipal todas aquellas materias que conciernen a la vida
local y que, por tanto, no tienen trascendencia nacional”. El propio artículo 178 de la Constitución
ofrece una ayuda interpretativa del concepto de “vida local”, señalando al
efecto que, en general, se refiere al “mejoramiento… de
las condiciones de vida de la comunidad”.
De acuerdo con lo anterior, la competencia de los Municipios no se encuentra determinada por un catálogo taxativo, sino por una cláusula general, que permite la incorporación de competencias no escritas. Esta forma de regulación no admite una interpretación restrictiva que pretenda excluir materias, por el sólo hecho de la falta de previsión expresa. Por tal motivo no compartimos el criterio utilizado en SC-TSJ 11/11/2004 Exp.- 00-2050. En el fallo citado, la Sala se pronuncia acerca de la potestad de un Municipio para crear una contribución especial para el cuerpo de bomberos. El criterio utilizado supone una interpretación restrictiva, que sólo admite las contribuciones especiales a que la Constitución alude expresamente, esto es, la contribución “sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística” (artículo 179, número 2). Agrega que “ningún municipio puede crear contribuciones especiales distintas”, puesto que se trataría de “una contribución especial sin cobertura constitucional” (criterio reiterado en SC-TSJ 16/03/2005 Exp. 04-2563; SC-TSJ 16/02/2006 Exp. N º AA50-T-2005-2451).
El anterior criterio es contrario al sistema de enumeración no taxativa de las competencias del Municipio. Se desvirtúa la función de la Constitución al pretender que la misma contenga un listado exhaustivo de las contribuciones especiales de los Municipios. Al igual que las tasas por bienes o servicios, las contribuciones especiales deben estar determinadas por la competencia establecida para la administración del respectivo bien o servicio. Se trata de una competencia accesoria que debe seguir la suerte de la materia sustantiva.
El primer elemento contenido en las “Bases del Pacto federativo” de la Constitución Federal de 1811, estaba referido a la cláusula de competencia residual de las provincias, según el cual: “En todo lo que por el Pacto Federal no estuviere expresamente delegado a la Autoridad general de la Confederación, conservará cada una de las Provincias que la componen, su Soberanía, Libertad e Independencia”.
A pesar de la importancia que originariamente correspondía a la cláusula de competencia residual de los Estados, en la actualidad ha quedado reducida a una función marginal. Según Linares Benzo, “la poca atención prestada a esta previsión por nuestros constitucionalistas se debe sin duda a la marcada tendencia centralizadora del sistema político hasta fecha reciente”.[ii] A las razones históricas, seguramente habrá que agregar el efecto de la inclusión del concepto de “competencias concurrentes”, cuyo espacio parece absorber el que quedaba a la competencia residual. En efecto, algunas de las competencias que habían sido “descubiertas” por la doctrina como competencias residuales de los Estados fueron incluidas por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público,[iii] como competencias concurrentes. Con ello “los Estados están cediendo terreno al Poder Nacional”.[iv] En todo caso, como vimos al revisar las competencias exclusivas de los Estados, la línea que separa tales competencias exclusivas de las concurrentes no es tan clara.
[i] Aún cuando disentimos de la valoración de fondo. La diferencia en el precio de estacionamientos en los distintos Municipios sólo es relevante para la vida local. El usuario no resulta afectado en ningún sentido por los precios de otro Municipio. Tampoco resulta afectado el prestador del servicio, porque los estacionamientos remotos no suponen competencia comercial alguna.
[ii] Gustavo Linares Benzo, “Leyes Nacionales y Leyes Estadales en la Federación venezolana” pág. 25
[iii] Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 4.153 Extraordinario de fecha de 28 de diciembre de 1989, con reformas de Mayo del 2003
[iv] Jorge Sánchez Meleán, “Reflexiones generales sobre la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público en Venezuela” pág 127