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Fuente: Espinoza, Alexander, “Principios de Derecho Constitucional”, ISBN:980-12-2254-9, Instituto de Estudios Constitucionales, Caracas 2006.
En la relación entre las leyes de bases y las de desarrollo deben estudiarse dos elementos. En primer lugar se plantea el problema de la delimitación del ámbito que corresponde a cada nivel y de los criterios para el control por parte del juez de tales límites. En segundo lugar se plantea la cuestión de si el Poder Nacional debe sujetarse a un principio de necesidad.
Punto de partida del análisis es la referencia en el derecho comparado. En el aparte 2 del artículo 75 de la Ley Fundamental de Alemania se establece una prohibición expresa de regulación detallada, que sin embargo deja a salvo situaciones excepcionales:
Artículo 75 [Legislación marco de la
Federación, catálogo]
(2) Sólo excepcionalmente las disposiciones marco podrán entrar en
detalles o contener regulaciones de aplicación inmediata.
Las leyes
marco sólo pueden constituir leyes de contenido limitado.[i] El Tribunal Federal Constitucional
de Alemania ha interpretado tal disposición, en el sentido que tales leyes
deben ser “capaces y necesitadas de
ser desarrolladas, o en todo caso, dispuestas hacia un desarrollo”; “deben
dejar al legislador del Land espacio libre para sus decisiones políticas en la
configuración material del derecho” (BVerfGE 4,115/129). Esto supone que son inadmisibles leyes marco
que no sólo excepcionalmente contengan disposiciones detalladas o que sólo
dejen al legislador regional la escogencia entre determinadas alternativas.[ii]
Tales
criterios pueden resultar productivos en el derecho venezolano. En la Exposición de
Motivos de la Constitución de 1999 se definen los elementos característicos de
las leyes de bases, en los siguientes términos: “En cuanto
a las competencias concurrentes se adopta la experiencia del Derecho Comparado
en materia de descentralización y se asume que las leyes nacionales tienen la
naturaleza de leyes bases, en la que se establecen conceptos generales, básicos
y orientadores; y las leyes estadales son leyes de desarrollo de esos
principios básicos, lo que permitirá mejores condiciones para la delimitación
de competencias.”
En la
doctrina se ha afirmado que las leyes de bases “no podrán descender, so pena de nulidad, a establecer normas de
detalles sobre la materia regulada, pues esa es precisamente la finalidad que
la Constitución le asigna a las leyes estadales de desarrollo”.[iii]
Linares Benzo hace uso del principio de necesidad, como un criterio para definir más claramente el límite entre la ley de bases y la ley de desarrollo, en el sentido que “corresponderá al nivel superior… la legislación básica, es decir, la de los extremos fundamentales de la respectiva materia, aquellos en que esté involucrado el interés general y que es necesario regular de modo uniforme para asegurar tanto la unidad del Estado como la igualdad de los ciudadanos”[iv] De resto, son aplicables aquí, las consideraciones expuestas al analizar el punto de la competencia nacional por la índole o naturaleza del asunto.
La garantía institucional consagrada en la Constitución a favor de los municipios, sólo autoriza la actuación coordinada de las competencias concurrentes (SC-TSJ 19/12/2002 Exp. nº 02-2939). La coordinación no implica más que la fijación consentida de metas con el consecuente seguimiento de sus resultados (SC-TSJ 19/12/2002 Exp. nº 02-2939). La coordinación formal opera entre los sujetos titulares de la competencia de que se trate y se funda en la información recíproca y en la búsqueda de acuerdos consentidos o autocoordinación. A través de la coordinación formal se gestan acuerdos relativos a las políticas y acciones a seguir, fundados en una evaluación previa de las situaciones y un pronóstico de su evolución (SC-TSJ 19/12/2002 Exp. nº 02-2939). Por otra parte, tenemos también otro tipo de coordinación denominado material, que según “Karl Huber (consiste en) una coordinación del ‘contenido de los asuntos’ (...) que supone un cierto poder directivo de operaciones globales por parte de la unidad superior” (García de Enterría y T-R. Fernández). Es decir, los acuerdos preestablecidos luego son a su vez coordinados, y su seguimiento y examen se lleva a cabo por las denominadas Coordinación Nacional o Regionales. Por lo tanto, la integración en la diversidad de las partes del conjunto, previamente acordada, exige la adopción de medidas necesarias y suficientes para asegurar tal integración (SC-TSJ 19/12/2002 Exp. nº 02-2939). La manera en que se realizan de ordinario tal seguimiento y cumplimiento de los acuerdos previos, es la emisión de directrices, directrices en cuya discusión y aprobación han estado presentes o representados los órganos a quienes tocará cumplirlas… tales acatamiento inmediato y ejecución sin demoras amerita el concurso de dichos entes en el seno del Consejo de Seguridad Ciudadana (recuérdese que la coordinación no anula la voluntad del coordinado, conservando éste amplia discrecionalidad en cuanto al modo y los medios que destine al logro de las directrices); no se trata, pues, de una orden dictada en el ejercicio de un poder jerárquico (SC-TSJ 19/12/2002 Exp. nº 02-2939).
La Sala Constitucional ha resuelto la cuestión de si los Estados y los Municipios deben esperar a que el Poder Nacional dicte la ley marco, o si por el contrario, puede dictar sus propias leyes aún cuando no se hubiera producido la regulación nacional. En el caso de las leyes de timbre fiscal, señaló la Sala que los Estados pueden dictar sus leyes “sin necesidad de que sea dictado el marco legal tributario nacional previsto en el numeral 4 del artículo 164 eiusdem” (SC-TSJ 18/03/2003 Exp. nº 01-1797; SC-TSJ 30/04/2003 Exp. nº 01-1535). En tales casos, ante la ausencia de la ley marco, la legislación estadal sólo se encuentra sometida a los principios y garantías constitucionales. Un principio similar lo encontramos expresamente establecido en la Ley Fundamental de Alemania:
Artículo 72 [Legislación concurrente de la
Federación, concepto]
(1) En el ámbito de la legislación concurrente, los Länder tienen la
facultad de legislar mientras y en cuanto la Federación no haya hecho uso
mediante ley de su competencia legislativa.
Sin embargo, la libertad de regulación no siempre es absoluta, es decir, en ocasiones se encuentra sujeta a límites distintos de los constitucionales. Por ejemplo en el atípico caso de las leyes de timbre fiscal, en el cual, por motivos históricos, fue transferida la competencia tributaria, aún cuando no lo había sido todavía la competencia sobre las materias que causan el tributo, el Tribunal Supremo de Justicia debió establecer ciertos límites. Hasta tanto la actividad reguladora y administrativa de la materia a que está vinculado el servicio o la expedición del documento no sea transferida por el Poder Nacional a los Estados, vía artículo 157 constitucional, o por algún otro mecanismo compatible con la Carta Fundamental, “los elementos de la respectiva obligación tributaria serán los fijados por la Ley Nacional de Timbre Fiscal… Lo anterior tiene su justificación, en el deber… de respetar y garantizar los mecanismos de control adoptados por el Poder Nacional… en aquellas materias que son en la actualidad de su estricta regulación y administración” (SC-TSJ 18/03/2003 Exp. nº 01-1797; SC-TSJ 30/04/2003 Exp. nº 01-1535).
La situación de los tributos recaudados a través de timbres fiscales tiene el anotado carácter excepcional. De resto, debe sostenerse la regla, según la cual ante la ausencia de la ley marco, la legislación de desarrollo sólo encuentra los límites establecidos por la propia Constitución.
El desplazamiento se produce cuando por una causa sobrevenida la norma anterior entra en conflicto con una nueva disposición. Ejemplo de una causa sobrevenida es la transferencia de la República a los Estados del poder para regular el timbre fiscal, contemplada en la Constitución en sus artículos 164, numeral 7, y 167, numeral 3. En tales casos el problema no reside en la ausencia de base constitucional de la República o los Estados para dictar la norma, sino que debe determinarse, cuál ente territorial es competente, pero esa precisión no implica que la norma que quede desplazada sea – o que haya sido- inconstitucional (SC-TSJ 30/04/2003 Exp. nº 01-1535; SC-TSJ 17/06/2003 Exp. 02-2910). En un caso como el planteado, la Ley de Timbre Fiscal del Estado, prevalece y desplaza a la norma tributaria contenida en la Ley (Nacional) de Timbre Fiscal (SC-TSJ 30/04/2003 Exp. nº 01-1535; SC-TSJ 17/06/2003 Exp. 02-2910)
Es incorrecto por razones de técnica jurídica declarar en casos de colisión de normas legales que una de ellas ha sido derogada por otra, salvo que exista en alguno de los instrumentos que las contienen una cláusula derogatoria expresa (caso en el cual no habría colisión alguna). En realidad, lo acertado es resolver la colisión considerando que una norma desplaza o prevalece en su aplicación a la otra, haciéndola ineficaz, pues como ha sido señalado “la técnica de la prevalencia o del desplazamiento del Derecho estatal en este punto es una técnica flexibilizadora, que resuelve con simplicidad el problema de las oscilaciones de los límites divisorios de las dos competencias, oscilaciones que son, en cierto modo, la respiración del sistema, que hay que facilitar y no entorpecer con la rigidez de un criterio abrogatorio” (Eduardo García de Enterría, Estudios sobre Autonomías Territoriales, Civitas, Madrid, 1985, pp. 319-320) (SC-TSJ 30/04/2003 Exp. nº 01-1535; SC-TSJ 17/06/2003 Exp. 02-2910)
[i] Pieroth, “Art. 75” n.m. 1, en Jarass/Pieroth,
“Grundgesetz”
[ii] Pieroth, “Art. 75” n.m. 1, en Jarass/Pieroth,
“Grundgesetz”
[iii] José Peña Solís, “Los tipos normativos en la Constitución de 1999” pág. 262
[iv] Gustavo Linares Benzo “Leyes Nacionales y Leyes Estadales en la Federación venezolana” pág. 34