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LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA En Sala Político - Administrativa Magistrado-Ponente: Dr. HUMBERTO J. LA BOCHE El 19 de mayo de 1998, la
abogada Elba Paredes Yéspica -inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 3.872-,
actuando en su carácter de apoderado judicial de las sociedades mercantiles
INSTITUTO PSIQUIATRICO RURAL VIRGEN DEL ROSARIO C.A., CENTRO DE
RESOCIALIZACION Y REHABILITACION MENTAL BUENA VISTA C.A., INSTITUTO
PSIQUIATRICO RURAL "MACAIRA S.R.L.", INSTITUTO DE RESOCIALIZACION
PSIQUIATRICA "DR. RAUL CASTILLO S.R.L.", INSTITUTO DE
RESOCIALIZACION PSIQUIATRICA LA SIERRITA C.A., INSTITUTO DE RESOCIALIZACION
PSIQUIATRICA "EL MOJAN S.R.L., INSTITUTO DE RESOCIALIZACION PSIQUIATRICA
ZULIA, S.R.L., RESIDENCIAS SAN MARCOS SANATORIO MENTAL" C.A. y SANATORIO
MENTAL LA PAZ, interpuso ante esta Sala solicitud de amparo constitucional
contra el Ministro de Sanidad y Asistencia Social. Admitida la acción el 02-07-98
mediante decisión registrada bajo el N° 409, el 09-07-98, el presunto
agraviante consignó el informe a que se refiere el Artículo 23 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Posteriormente, el 15-07-98
tuvo lugar la audiencia constitucional contemplada en el Artículo 26 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con la
comparecencia de ambas partes, luego de la cual consignaron sendos escritos
de conclusiones. Llegada la oportunidad para
decidir, pasa la Sala a hacerlo previas las siguientes consideraciones: 1 ARGUMENTOS
DE LOS ACCIONANTES Alegan los
presuntos agraviados que la conducta omisiva consistente en la no renovación
de los contratos de servicio que los unían con el presunto agraviante, en
enero de 1998, lesiona su derecho constitucional a la propiedad y los
derechos a la vida y a la salud de los enfermos mentales a quienes atienden. Explican
al efecto los querellantes, que son todos institutos psiquiátricos de
"larga estancia", es decir, que atienden a enfermos mentales
crónicos, que provengan del medio rural y que no tengan un grupo familiar
conocido o de difícil ubicación. Los pacientes son referidos por el
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, para que les sea prestada atención
médica y paramédica, medicinas, alimentación, vestuario vivienda, cuidados y
en general atención integral. Allí residen hasta que fallecen,
correspondiéndole a los Institutos Psiquiátricos también los gastos de
entierro, ya que son personas indigentes o de familias paupérrísimas. Los cupos
para ingresar a dichos Institutos son controlados por el querellado, el cual
en un primer momento subsidiaba su funcionamiento, sistema que fue sustituido
por la celebración de los contratos de servicio, cuya renovación se demanda. Según
exponen, todos los gastos que han requerido los enfermos mentales, desde el
primero de enero de 1998, han tenido que sufragarlos los querellantes, y ya
les es materialmente imposible seguir pagando esos gastos porque el Ministerio
de Sanidad y Asistencia Social no ha suscrito el contrato correspondiente al
año de 1998 y no les ha pagado el costo de camapaciente-día, ni los gastos
médicos y parámedicos, ni otros gastos que han ocasionado los enfermos
mentales. No ha pagado pues los insumos para la atención integral del enfermo
mental. Hasta la
presente fecha, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social no ha firmado
los contratos de servicio para el año de Según
denuncian, las circunstancias descritas son violatorias de los siguientes
derechos constitucionales: 1) Derecho
de Propiedad: por invasión de sus activos y patrimonios por parte del
agraviante, a partir de enero de 1998, por cuanto ha dejado ocupando las
instalaciones de los querellantes por los enfermos mentales por ellos
atendidos, sin contraprestación alguna a cambio y sin trasladarlas en forma
alguna. Con ello,
en su opinión: "Se ha violado el derecho
de Propiedad por INVASION DE SUS ACTIVOS Y PATRIMONIOS por parte del
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, a partir del primero de Enero de
1.998, por cuanto ese Ministerio mantiene en dichos Institutos Psiquiátricos
a un grupo de Enfermos Mentales remitidos por él mismo, mediante contrato
suscrito con los accionantes, desde el año 1.992, prorrogado cada año hasta
diciembre de 1.997; pero es el caso que a partir del primero de enero de
1.998 y hasta la presente fecha, el Ministerio de Sanidad y Asistencia
Social, no ha prorrogado dichos contratos y al no haber dado oportuna
respuesta a mis representadas de la renovación de cada uno de los Contratos
de Servicios, se ha negado la prórroga del Contrato, como lo establece el
Artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y al mismo
tiempo que se les niega a mis representadas la renovación del contrato de
servicios, que año tras año, lo había hecho desde 1.992, en forma sucesiva,
ha mantenido bajo la guarda y custodia de mis representadas a un número de
enfermos mentales por cada Instituto Psiquiátrico por vías de hecho, y en
forma arbitraria, sin haber realizado ningún pago a mis representadas por
ningún concepto, lo que ha causado un grave daño a mis representadas, debido
a los enormes gastos que han realizado para
poder prestarle la atención debida a esos enfermos, de alimentación,
vestuario, tratamiento médico, etc., como lo establecen los contratos firmados
desde 1.992 y prorrogados en forma expresa hasta el 31 de diciembre de 1.997,
lo que CONSTITUYE UNA CLARA INVASION DE LA PROPIEDAD DE MIS REPRESENTADOS Y
UN INSOLITO ABUSO DE PODER, ya que como lo he afirmado, el Estado ha dejado
abandonados a esos enfermos mentales en los Institutos Psiquiátricos de mis
representadas bajo su guarda y custodia. Cuando 'El Ministerio' invade las propiedades de
mis representadas y deja abandonados a más de mil enfermos mentales en sus
instalaciones desde el primero de enero de 1.998, hasta la fecha, sin aportar
ni un céntimo para la atención de los enfermos, está pisoteando el derecho de
propiedad, usurpando y abusando del poder de manera arbitraria, violando los
derechos constitucionales a la salud y a la vida, tanto de los enfermos
mentales recluidos en esos Institutos PSIQUIATRICOS; así como del personal
que trabaja allí y de la población donde pudieran ser localizados y de las
poquísimas familias que pudieran recibirlos pero no atenderlo
debidamente." 2) Garantía contenida en el Artículo 72 de la Constitución: Se produciría además -en su criterio- la violación de la garantía
contenida en el Artículo 72 de la Constitución, que consagra el deber para el
Estado de proteger las asociaciones, corporaciones sociedades y comunidades
que tengan por objeto el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana
y de la convivencia social y fomentar la organización de cooperativas y demás
instituciones destinadas a mejorar la economía popular, por cuanto las
accionantes tienen por objeto la realización de actividades para el mejor
cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convivencia social y
para mejorar la economía popular. 3) Derecho de Petición: También han visto las
querellantes violentado su derecho de petición, ya que no han obtenido
respuesta a la comunicación fechada 20.11.97, por medio de la cual
solicitaron al Ministerio de Sanidad y Asistencia y Social ser recibidos para
tratar sobre el contrato del año 1998. 4) Derecho a la vida y a la
salud de los enfermos mentales recluidos en las instituciones agraviadas: Según aducen, el agraviante ha
violado los derechos a la salud y la vida de los enfermos mentales remitidos
por ese Ministerio a los Institutos Psiquiátricos de Larga Estancia antes
señalados, por cuanto el Estado Venezolano por órgano del Ministerio de
Sanidad y Asistencia Social, ha dejado abandonados a su suerte y expuestos a
morir de hambre y por falta de asistencia médica desde el primero de enero de
Y se pregunta la
representación judicial de quienes accionan: "QUE PASARIA CON LOS ENFERMOS MENTALES SI MIS
REPRESENTADAS LOS DESALOJAN DE SUS INSTITUCIONES POR LA NEGLIGENCIA Y OMISION
NEGATIVA DEL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL?, QUIEN LOS ALOJARIA?,
DONDE COMERAN?, QUIEN LES SUMINISTRARA LOS MEDICAMENTOS?, QUIENES LOS
ATENDERAN?, QUIENES EVITARIAN QUE ATENTEN CONTRA SU VIDA O CONTRA LA DE
TERCEROS?, ES DECIR CONTRA TODOS LOS CIUDADANOS DE LA LOCALIDAD DONDE
RESIDIRIAN7' El petitorio de los
querellantes se contrae a los siguientes puntos: "QUE LE ORDENE AL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL QUE
RESTABLEZCA DE INMEDIATO LA GRAVE SITUACION JURIDICA INFRINGIDA Y, EN
CONSECUENCIA, PROCEDA A CELEBRAR UN NUEVO CONTRATO CON CADA UNA DE MIS
REPRESENTADAS DESDE EL 01 DE ENERO DE 1.998 CUYA DURACION SEA HASTA EL 31 DE
DICIEMBRE DE 1.998, QUE CADA UNO DE LOS NUEVOS CONTRATOS CELEBRADOS CON MIS
REPRESENTADAS SE PRORROGUEN SUCESIVAMENTE, Y QUE REFORME EL CONTRATO DE
SERVICIO VIGENTE HASTA EL 31/12/97 PARA PONERLO EN CORRESPONDENCIA CON LA
REALIDAD SOCIAL Y ECONOMICA QUE VIVE EL PAIS DESDE EL PRIMERO (01) DE ENERO
DE 1.998 Y EN PARTICULAR PARA AJUSTARLO A LA INFLACION OCURRIDA DESDE ESA
FECHA (01/01/98) HASTA EL DIA EN QUE SE FIRMEN LOS NUEVOS CONTRATOS DE
SERVICIO CON CADA UNA DE MIS REPRESENTADAS, EN BASE A LOS INDICES DE PRECIOS
AL CONSUMIDOR, CALCULADOS POR EL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA PARA ESE MISMO
PERIODO O, EN SU DEFECTO, SI EL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL SE
NIEGA A CELEBRAR LOS NUEVOS CONTRATOS ANTES SEÑALADOS CON CADA UNA DE MIS
REPRESENTADAS; LE ORDENE TRASLADAR LOS ENFERMOS MENTALES RECLUIDOS EN LOS
INSTITUTOS PSIQUIATRICOS, PROPIEDAD DE MIS REPRESENTADAS, POR ORDEN DE DICHO
MINISTERIO HASTA LAS INSTITUCIONES DONDE ESE MISMO MINISTERIO, CREA
CONVENIENTE, AS¡ COMO LE PAGUE A MIS REPRESENTADAS POR LOS DAÑOS Y PERJUICIOS
CAUSADOS DESDE EL 01/01/98 HASTA LA FECHA CUANDO SE PRODUZCA EL TRASLADO DE
LOS ENFERMOS MENTALES QUE EL MINISTERIO DEJO EN TOTAL ABANDONO EN LAS
INSTALACIONES Y PROPIEDADES DE MIS REPRESENTADAS Y BAJO SU GUARDA Y CUSTODIA
POR OMISION, NEGLIGENCIA VIAS DE HECHO Y ABUSO DE PODER." ARGUMENTOS DEL MINISTERIO DE
SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL El presunto agraviante negó,
rechazó y contradijo en todas y cada una de sus partes la demanda en los siguientes
términos: 1.- No es cierto que el
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social haya dejado abandonados a su suerte
a los pacientes recluidos en las instituciones psiquiátricas demandantes, ni
que se haya negado sistemáticamente a pagarles los gastos por la manutención
de aquéllos durante el año 1988. Al respecto redarguyen: "Lo que ha sucedido es que en el Presupuesto de 1998 se hizo un
recorte sustancial a la partida destinada a cubrir gastos, lo cual impidió al
Ministerio celebrar los correspondientes contratos a comienzos de año como
estaba programado, en acatamiento a lo establecido en el Artículo 43 de la
Ley Orgánica de Régimen Presupuestario. El ciudadano Ministro, preocupado por la suerte de estos pacientes,
se dirigió a la Oficina Central de Presupuesto, mediante oficio,
planteándoles la gravedad de la situación. En dicho oficio, el Ministro le notifica al Jefe de la OCEPRE que
las disminuciones realizadas al Presupuesto 1998 en el Programa 03:
Subsistema Integrado de Salud, Subprograma 02: Dirección Técnica de
Programas, Partida 403.99.01.00, Otros Servicios No Personales, alcanzan el
monto de Bs. 1.000.000.000, los cuales corresponden a los Contratos de
Servicios de las Colonias Psiquiátricas que atienden a 1.530 pacientes.
Señala el Ministro en su comunicación que, la rebaja en la partida traerá
como consecuencia que esos enfermos mentales queden desasistidos porque el
Ministerio no contará con el recurso presupuestario necesario para cumplir
con este compromiso. Se le exige finalmente al Jefe de la OCEPRE que haga las
gestiones necesarias para que restablezca
el monto de la partida original que alcanzaba a la suma de 1.400.000.000. La Oficina Central de Presupuesto, atendiendo al
reclamo del Ministerio, solicitó autorización de la Comisión Permanente de
Finanzas de la Cámara de Diputados del Congreso de la República, para efectuar
el traslado de créditos presupuestarios del Ministerio de Sanidad y
Asistencia Social por un monto de Bs. La Comisión Permanente de Finanzas de la Cámara de
Diputados aprobó el traslado de los créditos presupuestarios solicitados el
21.05.98, según consta en la copia del oficio N° 236 que se acompaña anexo,
marcado con la letra'C'. En el oficio en cuestión se detallan las partidas
destinadas al pago de cada uno de dichos establecimientos. En copia del Punto de Cuenta aprobado por el
ciudadano Ministro de Sanidad y Asistencia Social el 22.06.98, que acompaño
marcado con la letra 'D', se evidencia la autorización impartida a la
Directora General Sectorial de Salud del Ministerio para celebrar los nuevos
contratos con los establecimientos psiquiátricos querellantes. A mayor abundamiento, marcado con la letra 'E',
acompañamos copia del punto de cuenta aprobado también por el ciudadano
Ministro, autorizando a la Directora General Sectorial de Salud para la
prórroga de los contratos de servicio con las colonias psiquiátricas. Esta documentación acompañada pone de manifiesto a
esta honorable Corte Suprema de Justicia, que el Ministerio de Sanidad y
Asistencia Social se ha comportado de manera diligente en su responsabilidad
para con los establecimientos psiquiátricos que albergan enfermos mentales
crónicos que no pueden proveer al pago de dichos servicios, haciendo todas las gestiones necesarias ante la Oficina
Central de Presupuesto para la reasignación de los recursos presupuestarios
necesarios para atender el pago de los compromisos derivados de dicha
contratación. Si bien es verdad que no se
pudieron celebrar a tiempo, como estaba programado, estos contratos, ello se
debió a circunstancias imprevistas que escapaban del control del Ministerio
como era el recorte presupuestario efectuado por las autoridades del
Ministerio de Hacienda ante la caída de los ingresos fiscales de la
República. Quiero hacer énfasis una vez
más en el hecho de que el Ministerio está al tanto de su responsabilidad para
con los enfermos mentales crónicos y que en la programación presupuestaria
contempló los recursos necesarios para atender el pago de estos compromisos y
que resultó sorprendido con el recorte presupuestario efectuado por las
autoridades del Ministerio de Hacienda pero, apenas enterado de la situación,
procedió a reclamar la reasignación de los recursos correspondientes". 2.- Existe un reparo formulado
por la Contraloría General de la República durante los años 1994-95, contra
el Instituto Psiquiátrico Virgen del Rosario, Centro Resocialización Buena
Vista, Instituto de Resocialización La Sierrita, Sanatorio Mental La Paz y
Psiquiátrico Mental Macaria por un monto de Bs. 6.140.040, según el cual esos
establecimientos deben reintegrarle al Ministerio la suma antes mencionada,
sin que hasta el presente hayan efectuado el pago respectivo. Esta situación
administrativa debe ser resuelta antes de proceder a la contratación del año
1998. 3.- El Ministerio consideró
oportuno señalar también que, de acuerdo con lo estipulado en parágrafo único
de la Cláusula Cuarta de los contratos celebrados en el año 1997 con los
establecimientos demandantes, ambas partes se obligaron a que, dentro de los
diez días siguientes al último mes de vigencia de dichos contratos, debían
efectuar los ajustes necesarios para la determinación y cuantificación de los
pacientes efectivamente atendidos durante el lapso comprendido entre el
01.10.97 y 31.12.97, a fin de determinar si la cantidad pagada por el
Ministerio era mayor al número de pacientes realmente atendidos. La
diferencia debía ser reintegrada por el contratista al Ministerio, dentro del
plazo de 15 días calendario siguientes a la fecha de la conciliación de
cuentas aprobada por las partes y tales ajustes no se han efectuado aún, a
pesar de haber transcurrido el término fijado en el contrato para hacerlo,
debido a que no se ha suministrado al Ministerio la información
correspondiente. 4.- También, en cuanto a los
hechos, expuso el presunto agraviante que las instalaciones de algunos de los
demandantes se encuentran en estado deplorable, por lo que ese organismo ha
formulado constantes reclamos para que se corrigieran dichas fallas. 5.- En cuanto a la alegada
violación al derecho de propiedad fundamenta su negativa en el hecho de que
los pacientes ingresaron a los establecimientos por existir una relación
contractual entre las partes, "de manera que el ingreso de los pacientes
fue legítimamente consentido por los querellantes". Y agrega: "En cuanto a la permanencia de los pacientes
en dichos establecimientos durante el tiempo que ha transcurrido del año Nos preguntamos entonces: ¿Existe violación del
derecho de propiedad cuando el propietario del establecimiento médico
voluntariamente decide hospitalizar y darle atención médica a un paciente sin
haber recibido de éste o del Estado el pago por los servicios prestados?
Evidentemente que no, porque al no haber mediado una acción violenta de parte
del paciente, de la autoridad o de un tercero, que le imponga al director del
establecimiento médico contra su voluntad la hospitalización y atención del
paciente, no se puede pensar en violación ni restricción del derecho de
propiedad. Finalmente, sobre este punto,
no debemos perder de vista que razones de ética médica que(sic) obligan a
estos establecimientos a velar por la salud y la integridad física de sus
pacientes, razón de peso para descartar la posibilidad de que fueran dados de
alta por la falta de pago de parte del Ministerio". 6.- En lo
que respecta a la presunta violación del derecho a la salud de los enfermos
mentales, estiman que el Ministerio, al remitir a los pacientes a los
establecimientos administrados por los querellantes quienes cumplen con todos
los requisitos exigidos por el Reglamento que los rige, lejos de haber
atentado contra la salud de tales pacientes, los puso en manos de una
institución idónea y en capacidad de ofrecerles la mejor terapéutica para su
recuperación. Tampoco
hubo violación del derecho a la vida de los enfermos mentales, quienes son
personas incapaces para proveer por sí mismos, su cuido y manutención, razón
por la que, en el caso de los que no tienen familia o poseen muy escasos
recursos económicos, "es indudable que el Estado debe asumir
integralmente su cuidado y atención". En
criterio del presunto agraviante, esa obligación fundamental jamás ha sido
incumplida por él, puesto que en los presupuestos asignados al Despacho
siempre ha existido una partida destinada a cubrir los gastos que se
ocasionan con la atención de pacientes de este tipo. Al respecto sostiene: "La circunstancia de que
se hubiese hecho este año una reducción sustancial a la partida
presupuestaria programada para cubrir los costos de dicha contratación, por
la circunstancias de todos conocida de los recortes presupuestarios
realizados por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) ante la caída de
los ingresos fiscales, no significa que el Ministerio haya incumplido con
este sagrado deber de proteger la vida de estos pacientes, puesto que, como
antes se dijo, apenas se enteró el Ministro del recorte efectuado, al
presupuesto del año 98, (08.12.97), se dirigió de inmediato al Despacho a cargo de las finanzas públicas
pidiéndole la restitución de la partida a objeto de atender el pago de tales
compromisos, lo cual obtuvo una vez cumplido el trámite ante el Congreso de
la República, disponiendo hoy del crédito presupuestario para atender al pago
de las obligaciones pendientes con los querellantes por los servicios
prestados." 7.- Se niega igualmente la
denunciada violación al derecho de petición de las accionantes puesto que el
Ministerio habría sostenido numerosas reuniones con la representante de los
querellantes, en las cuales se le informó que existían dificultades
presupuestarias en vías de solución, pero que, una vez disponibles los
recursos necesarios se procedería a negociar los nuevos contratos y el pago
de la deuda existente. 8.- No hubo -afirma el Ministerio- violación del Artículo 72 de la
Constitución. Según el querellado, una cosa es el deber de proteger las
asociaciones, corporaciones y sociedades que tengan por objeto el mejor
cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convivencia social y
otra es que el Estado tenga que subsidiar o financiar su funcionamiento: "Tratándose de entes privados como son los querellantes que
persiguen obtener beneficios económicos con la realización de su objeto
social, deben necesariamente correr con los riesgos que entraña la libre
empresa y no hacerse dependientes exclusivamente del Estado y pretender que
éste está obligado a contratar con ellos a perpetuidad, sacrificando el
interés colectivo en beneficio de la institución privada". 9.- Por otra parte, aducen que
la recta interpretación del Artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, según la doctrina y jurisprudencia,
excluyen el amparo constitucional como mecanismo idóneo para acordar
indemnizaciones por daños y perjuicios, habida cuenta del efecto
restablecedor de la sentencia de amparo y del carácter breve, sumario y
eficaz de dichas acciones, razón para que esta Corte declare improcedente la
pretensión de amparo contenida en la demanda. 10.- Por último, expone el
accionado que en el presente caso, los querellantes, quienes se afirman
acreedores de la República, pretenden obtener, por vía del amparo
constitucional, la satisfacción de un derecho subjetivo de contenido
económico, haciendo caso omiso de los medios ordinarios establecidos en la
Ley para tales fines, como lo es el antejuicio administrativo previsto en el
Artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el
cual consagra un procedimiento breve, eficaz y sumario dentro del cual la
Administración debe dar respuesta a la reclamación de contenido patrimonial
que le formule el interesado, acogiéndola o rechazándola. Así, según el querellado, a
través de este procedimiento el administrado puede lograr una solución
favorable que ponga fin a la reclamación sin necesidad de acudir a la vía
judicial. Ello haría, en su opinión, improcedente el amparo intentado en su
contra. CONCLUSIONES DE LAS PARTES 1.- En su escrito de
concusiones la parte actora insistió en todos sus planteamientos y negó que
sus representadas se hubieren reunido en numerosas ocasiones con
representantes o personeros del Ministerio, así como que se les hubiese
informado acerca de la insuficiencia presupuestaria y de la realización de
gestiones tendentes a la renovación de los contratos cuya renovación se
demanda. Afirman que igualmente era
desconocida la existencia de reparos de la Contraloría General de la
República, que datan de hace tres años aproximadamente y solicitan que no se
condicione la celebración de los nuevos contratos a la situación que de
aquéllos pueda derivarse. Niegan,
por último, que el estado de sus instalaciones sea deplorable, alegando que
lo que ha pasado es el deterioro natural por la falta de pago del Ministerio. 2.- Por su
parte, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social reprodujo las
afirmaciones y argumentos contenidos en el escrito de informe. IV MOTIVACION
PARA DECIDIR Resulta un
hecho incontrovertido que el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y los
querellantes celebraron contratos de servicio desde 1992, los cuales fueron
renovados anualmente hasta 1997 y que no se produjo su renovación para 1998. Surge
asimismo de autos que la causa de la ausencia de renovación no fue la
desaparición del animus societatis entre las partes contratantes, sino la falta
de recursos por parte del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, a causa
de un recorte presupuestario, situación que se solventó con posterioridad a
la fecha de introducción de la demanda (19-05-98) el 21-05- El
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social consignó en autos copia del
"Punto de Cuenta" aprobado por el Ministro del ramo el 22-06-98, de
la cual, según afirman, "se evidencia la autorización impartida a la
Directora General Sectorial de Salud del Ministerio para celebrar los nuevos
contratos con los establecimientos psiquiátricos querellantes". Con vista
en los hechos así fijados, pasa la Sala, con el fin de decidir, a examinar
las denuncias de violación de derechos humanos o fundamentales formuladas por
la parte actora, así como la posición al respecto del querellado. 1.-
Presunta violación al derecho de propiedad: Afirman los demandantes tal violación
a causa de la "invasión" que habrían sufrido de sus instalaciones
por parte del agraviante, al no renovar los contratos de servicios que tenían
suscritos para la atención de enfermos mentales pero sin desocuparlas de los
pacientes. Redarguye el querellado que no hubo ningún acto violento de su
parte de introducción a la fuerza de personas en dichas instalaciones sino
que, por el contrario, los pacientes habían ingresado y permanecido en ellas
con el consentimiento de los accionantes. En primer lugar, deja sentado
la Corte que en su criterio, es a todas luces condenable que la
representación judicial de ese Ministerio se escude en un pretendido
consentimiento de los querellantes, al aceptar la permanencia de los enfermos
mentales en sus instalaciones, cuando sólo el cumplimiento del deber y las
más elementales razones morales y éticas les impedían cualquier conducta
distinta. Ello, está claro, no equivale a libre consentimiento sino a
determinada actitud impuesta por las circunstancias. El deber contractual de los
accionantes de atender y albergar a los pacientes remitidos por el Ministerio
de Sanidad y Asistencia Social, cesó el 31-12-97. De esa fecha en adelante
han visto constreñida su voluntad a causa de la conducta omisiva de dicho
Ministerio y así se declara. Sin embargo, debe destacarse
que los querellantes, como prestatarios que son de un servicio público,
estaban en el deber jurídico de no cesar la prestación del mismo, puesto que,
como es sabido, la fórmula de derecho civil "non adimpleti contractus",
que permite a una de las partes contratantes dejar de cumplir sus
obligaciones contractuales cuando la otra lo hace, no es aplicable en los
contratos de servicio público. Ello en virtud de que en este tipo de relación
jurídica, el interés general que motiva la contratación está muy por encima
del interés particular involucrado. No se desconoce, y así debe
aclararse, el derecho al equilibrio financiero en la relación contractual;
pero ello no puede ser resuelto a través de un medio breve, sumario y restablecedor
como lo es la acción de amparo. En virtud
entonces del hecho según el cual la permanencia de los enfermos mentales en
las instituciones actoras, no deriva de la conducta omisiva del Ministerio
sino de un deber jurídico, resulta improcedente la denuncia de violación al
derecho de propiedad y así se declara. 2.-
Presunta violación de la garantía contenida en el Artículo 72 de la
Constitución. Expresa dicha norma: "Artículo
72.- El Estado protegerá las asociaciones, corporaciones, sociedades y comunidades
que tengan por objeto el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana
y de la convivencia social, y fomentar la organización de cooperativas y
demás instituciones destinadas a mejorar la economía popular." De la redacción de esta disposición surge de bulto
que la misma no consagra algún derecho o garantía, a pesar de estar incluido
entre los derechos sociales en el Texto Constitucional. La doctrina y la
jurisprudencia patrias han reconocido que no todos los artículos del Título
III de la Constitución consagran derechos o garantías, así como que todos los
derechos y garantías no están contenidos en ese título, puesto que pueden
ubicarse varios en otras partes del Magno Texto. El Artículo 72 de la Constitución contiene una
política de Estado que el mismo está obligado a seguir, pero ello no confiere
título jurídico a los ciudadanos para exigirle una conducta determinada,
título que es, precisamente, en lo que consiste un derecho subjetivo. En
consecuencia, se desestima esta denuncia. Así se declara. 3.-
Presunta violación al derecho de petición. Afirma la
parte actora que le fue violado su derecho constitucional a la oportuna
respuesta, por cuanto el 20-11-97 dirigió comunicación a la Directora General
Sectorial de Consultoría Jurídica del Ministerio de Sanidad y Asistencia
Social, con el fin de solicitarle audiencia: "para iniciar las conversaciones referidas a
los términos y condiciones en las cuales dicha
contratación se efectuará el próximo ejercicio presupuestario". También se habrían dirigido
verbalmente al Ministerio en varias oportunidades sin haber obtenido
respuesta. En su informe, el querellado
refuta esta afirmación alegando que, en "numerosas reuniones"
sostenidas por la abogada de los querellantes con representantes del
Ministerio, se le habría informado la intención de negociar los nuevos
contratos una vez que se hubiesen resuelto las dificultades presupuestarias. A su vez, la representación
judicial de los accionantes replicó en la audiencia oral y en las conclusiones
escritas que era falso que se les hubiese proporcionado información alguna
por parte del Ministerio, porque se negaron a atenderlos muchísimas veces que
solicitaron audiencia y afirmó: "..., sólo mis representadas fueron recibidas
por la Directora General Sectorial de Salud del Ministerio, que les expresó
que nada sabía del presupuesto y que no estaba autorizada para negociar,
...". De tal afirmación presume la
Sala, a falta de prueba en contrario, que la aludida comunicación del
20-11-97 si obtuvo respuesta puesto que los accionantes fueron recibidos por
su destinataria. En cuanto a las repetidas
veces que habrían acudido al Ministerio y las "numerosas reuniones"
a que éste alude, no existe en autos prueba alguna de que ello hubiere
ocurrido de una forma o de otra, razón por la cual debe desestimarse esta
denuncia. Así se declara. 4.- Presunta violación del
derecho a la vida y a la salud de los enfermos mentales recluidos en las
instalaciones de las accionantes: 4.1.- Ante
el carácter personalísimo de la acción de amparo, surge la duda acerca de la capacidad
de la representación judicial de las instituciones demandantes para
representar también a sus pacientes. Sin
embargo, estima la Sala procedente la aplicación analógica del Artículo 41 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el
cual contempla la posibilidad para "cualquier persona", "sin
necesidad de asistencia de abogado", de hacer una solicitud de habeas
corpus en favor de cualquiera que fuere objeto de privación o restricción de
su libertad o que viere amenazada su seguridad personal. Resulta en
este sentido evidente que los enfermos mentales en cuestión se encuentran
lamentablemente privados de libertad, incluso de discernimiento, a causa de
su enfermedad, la cual les impediría otorgar un poder judicial o actuar por
sí mismos. Surge igualmente de autos que su seguridad personal se encuentra
amenazada por las circunstancias, ante la posibilidad de ser librados a su
suerte o de no ser debidamente vigilados y atendidos. En
consecuencia, se acepta la representación de todos los pacientes recluidos en
los centros psiquiátricos demandantes por parte de quien se la ha atribuido y
así se declara. 4.2.-
Afirma la parte actora que los derechos a la vida y a la salud de sus
pacientes se han visto seriamente amenazados por la conducta omisiva del
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, al no proveer los medios para su
cuidado, tratamiento y mantención a través de la renovación de los contratos
ya tantas veces mencionados. Replica el
Ministerio que no existe tal atentado pues ese ente, en resguardo
precisamente de esos derechos, confió a los enfermos, cuyo cuidado le
corresponde, a las instituciones demandantes, las cuales cumplen con todos
los requisitos necesarios para realizar esa labor. En opinión
de esta Corte Suprema de Justicia, esa conducta no sólo es abiertamente
atentatoria contra los derechos a la vida y a la salud de los enfermos
mentales en cuestión, puesto que resulta evidente que sin los recursos
necesarios, el Estado no puede garantizarlos eficientemente, sino que deviene
en un incumplimiento inexcusable de su deber de velar por estos infortunados
y abandonados ciudadanos venezolanos quienes nada pueden hacer por mejorar su
situación. El
Ministerio reconoce que la única razón para no haber renovado los contratos
de servicio con las demandantes fue la indisponibilidad de fondos, y por otra
parte declara: "Es indudable que los
enfermos mentales crónicos a quienes normalmente se recluyen en institutos
psiquiátricos de larga estancia, son personas incapaces para proveer por sí
mismos a su cuidado y manutención. Dependen de la atención que les puedan
prodigar sus familiares o instituciones asistenciales, y tratándose de
enfermos que no tienen familia o de muy escasos recursos económicos, es indudable
que el Estado debe asumir integralmente su cuidado y atención". (subrayado
de la Sala) Ante ambas
declaraciones, la única actuación posible desde el punto de vista legal y
moral por parte del Ministerio era, una vez disponibles los fondos
necesarios, proceder sin dilación ni excusa alguna a la prórroga de
los contratos existentes o a una nueva contratación, con el fin de
"asumir integralmente" el cuidado y atención de los enfermos. Al no
haberlo hecho así atentó frontal e inexcusablemente contra dos derechos
humanos fundamentales como lo son la vida y la salud y así se declara. Sin
embargo, no puede esta Sala pasar por alto las pruebas que cursan en autos,
las cuales hacen presumir gravemente que en algunos de los centros
psiquiátricos demandantes, al menos en los denominados "Instituto La
Paz" y "Estancia Buena Vista" se violan también en forma grave
los derechos humanos de los pacientes allí recluidos, razón por la que el
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social deberá estudiar la factibilidad de
no remitir nuevos pacientes a dichos centros y de no renovar la contratación
de sus servicios en 1999 o, incluso, de rescindirla antes de esa fecha, en
protección de los enfermos mentales que allí reposan, trasladándolos a
instituciones idóneas. Así se declara. Estima la
Sala pertinente recordar a la parte actora que, al suscribir con la República
contratos de servicio para la atención de enfermos mentales crónicos e
indigentes, comparten con el Estado la elevada responsabilidad de ser
garantes de los derechos humanos de tales personas y de hacer su mejor
esfuerzo para sanarlos y resocializarlos en la medida de lo posible. En cabal
ejercicio de tan grave responsabilidad están en el ineludible deber de
cuidarlos, mantenerlos y curarlos en forma digna y cánsona con su condición
de seres humanos quienes padecen el infortunio de estar enfermos y
desasistidos. En
consecuencia deben proveer sin falta, sin interrupciones y sin excusas a sus
necesidades básicas de salud, higiene y alimentación, las cuales, según se
aprecia de pruebas cursantes en autos, no han sido atendidas suficientemente
por todas las instituciones querellantes, en la mayoría de las cuales el
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social ha constatado la ausencia de papel
higiénico, productos para la higiene oral, jabón, sábanas y toallas, entre
otros elementos indispensables, con el consiguiente deterioro de la salud de
los pacientes. Así se declara. Se les
recuerda igualmente su deber de atender a las necesidades espirituales de sus
pacientes, en el entendido de que no son depósitos de seres humanos sino
instituciones de sanación, de conformidad con el Artículo 5 del Decreto 3.146
contentivo del Reglamento para Establecimientos de Larga Estancia transcrito en el libelo, el cual reza: "Artículo 5.- La hospitalización en un
Establecimiento Psiquiátrico de Larga Estancia se concibe como último recurso
terapéutico luego de haber agotado todas las posibilidades previas de
restauración de la salud. En caso de considerarse imprescindible dicha
hospitalización, se procederá con el objeto de lograr la recuperación, la
resocialización y el egreso de la persona en el menor tiempo posible". Por último, lamenta y censura
la Sala la ausencia del Ministerio Público en el caso de autos en el cual se
encuentran en juego derechos que son consusbtanciales al ser humano y que
deben ser protegidos por esta Corte. Sobre todo por que se trata de personas
que no tienen quien vele por ellos y que son incapaces de hacerlo por sí
mismos. V DECISION Con fundamento en las
precedentes consideraciones, la Corte Suprema de Justicia en Sala
Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción de amparo
que encabeza las presentes actuaciones y, en consecuencia, ORDENA al
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social con el fin de restablecer la
situación jurídica constitucional infringida: 1) Proceder a la prórroga
INMEDIATA de los contratos de servicio suscritos por el Ministerio a su cargo
con los demandantes para el período enero-diciembre de 1998, de conformidad
con lo aprobado el 22-06- 2) Proceder a la cancelación
inmediata de los montos correspondientes a los meses ya transcurridos desde
enero de 1998 hasta la fecha de la prórroga de la mencionada contratación. Publíquese,
regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa
de la Corte Suprema de Justicia, en Caracas, a los catorce días del mes de
agosto de mil novecientos noventa y ocho. Años: 188° de la Independencia y
139° de la Federación. La
Presidente, CECILIA
SOSA GOMEZ El Vicepresidente, ALFREDO
DUCHARNE ALONZO Magistrados: HUMBERTO
J. LA BOCHE Ponente JOSEFINA
CALCAÑO DE TEMELTAS HILDEGARD
RONDON DE SANSO La
Secretaria, ANAIS MEJIA C. HJLR/sn. EXP. N°
14.695 |