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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA EXP. Nº 2002-0500 Los ciudadanos VICTOR
ASIBOROCO Y MACARIO ASOTBA, titulares de las cédulas de identidad Nos.
10.679.797 y 10.676.046, actuando en nombre propio y en representación de la COMUNIDAD INDÍGENA BARÍ Y LA ASOCIACIÓN
BOKHSIBIKA, asistidos por la abogada Marielba Barboza Morillo, inscrita en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo el Nº 25.641, presentaron ante esta Sala en fecha 6
de junio de 2002, recurso por abstención o carencia debido a la falta de
demarcación del hábitat indígena a que hace referencia la Disposición
Transitoria Décimosegunda de la Carta Magna,
considerando por tanto que "el
Ejecutivo Nacional no ha cumplido dentro del plazo de dos años que se le
estableció incurre (sic) en DEMORA del cumplimiento de una obligación que no
(sic) es esencial y nace para nosotros el derecho a pedir su cumplimiento y
recurrir a que se establezca ese incumplimiento, dado en el tiempo y se
ordenen, sin más dilación se nos ejecute, con nuestra participación, la
DEMARCACIÓN que ya tenemos precisada y se nos otorgue el Título protocolizable y se nos garantice la propiedad colectiva
que siempre han tenido nuestros territorios ... Ante tal carencia de obtener
una decisión en nuestro caso por vía de RECURSO DE CARENCIA O ABSTENCION ante
esta Sala recurrimos a fin de que con fundamento a ese incumplimiento, se
ordene que a la mayor brevedad, estableciéndose un plazo suficiente se nos
RATIFIQUE nuestro derecho a la RESERVA INDIGENA establecida en la Gaceta
Oficial nro, 196.733, de fecha: 05 de abril de
1.961, que se adjunta en copia y se nos declare nuestro resguardo demarcado y
se ordene a la PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA se nos otorgue el título
definitivo". El 11 de junio de 2002, se dio cuenta en Sala y se
ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su
admisión. En fecha 17 de julio de 2002, se admitió el recurso
interpuesto y se ordenó la notificación del Fiscal General de la República y
de la Procuradora General de la República, así como librar el cartel a que se
refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
De igual modo se ordenó oficiar al entonces Ministro de la Secretaría de la
Presidencia, remitiéndole copia certificada del auto de admisión. Asimismo,
por cuanto en el escrito recursorio también se
solicitó que se otorgara medida cautelar, se acordó abrir el correspondiente
cuaderno separado y remitirlo a la Sala, a los fines de la decisión
correspondiente. Los
días 12 y 20 de agosto de 2002, se practicaron las notificaciones de la
Procuradora General de la República y del Fiscal General de la República
respectivamente, consignándose cada una de ellas los días 18 y 24 de
septiembre del mismo año, en ese orden. El
15 de octubre de 2002, se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue
retirado, publicado y consignado dentro del lapso legalmente establecido. Mediante
sentencia signada bajo el Nº 364, publicada en fecha 11 de marzo de
2003, esta Sala declaró improcedente
la medida cautelar solicitada. Por
escrito del 8 de mayo de 2003, la parte actora consignó documentos
relacionados con la representación del pueblo Bari y con estudios científicos
acerca de la zona cuya demarcación se solicita. Por
medio de diligencia del 14 de mayo de 2003, la representación judicial de la
República consignó el expediente administrativo respectivo. Mediante
auto del día 1º de julio de 2003, se acordó pasar el expediente a la Sala,
por cuanto había concluido la sustanciación. El
8 de julio de 2003, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se
designó Ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, fijándose el quinto día de despacho para
comenzar la relación de la causa. El
17 de julio de 2003, comenzó la relación y se indicó que el acto de informes
tendría lugar el primer día de despacho siguiente al vencimiento de 15 días
calendario, contados a partir de dicha fecha. El día 5 de agosto de 2003,
oportunidad fijada para la presentación de los informes, comparecieron los
representantes de los accionantes y de la
Procuraduría General de la República. Mediante
escrito del 14 de agosto de 2003, la parte actora consignó escrito de
observaciones a los informes presentados por la abogada de la Procuraduría
General de la República. El 18 de septiembre de 2003, concluyó la relación de la
causa y se dijo “VISTOS”. I FUNDAMENTOS DEL RECURSO Comienzan señalando los recurrentes que la comunidad
indígena del pueblo de Bari, se encuentra concentrada en la serranía de Perijá a lo largo de los ríos Catatumbo,
Oro, Antra, pero cuyo núcleo principal se ubica en
la población de Bogsi, habiendo obteniendo del
estado venezolano en el año 1961, a través de los Ministerios de Justicia y
de Agricultura, una zona de reserva indígena, manteniendo desde entonces "una continua tarea de cuido y
posesión legítima permanente tanto en los hechos como en el derecho y ante la
vista y aceptación de extraños y conocidos en esa área". Luego, indican que en la vigente Constitución de
la República se les reconoció el derecho a su demarcación y con base a ello
se dictó la Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los
Pueblos Indígenas, por lo que ratificaron su voluntad de que se efectuara la
debida demarcación y se les otorgara el título pertinente. Posteriormente, en el
escrito libelar se expresa lo siguiente: "(...) El Ejecutivo Nacional en la disposición transitoria DECIMA
(sic) SEGUNDA de la Constitución del 30 de diciembre de 1.999, se comprometió
que en dos años, a partir de esa fecha, se haría a los pueblos indígenas sus
demarcaciones y eso en lo que respecta a nuestro pueblo no se ha cumplido,
siendo vanos e infructuosos los esfuerzos verbales y escritos tanto ante la
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, como ante los representantes indígenas
ante la ASAMBLEA NACIONAL por ante quienes hemos reiterado nuestra voluntad de ratificación en la dotación del
título. Con fundamento del artículo 119 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, con el derecho a peticionar que hemos a (sic)
realizado la misma se nos ha incumplido en los dos años y nos produce una
terrible situación de imprecisión y carencia de certeza, pese a que seguimos
ejerciendo permanentemente la posesión y titularidad de nuestro resguardo
indígena. El derecho a que se nos DECLARE Y TITULE NUESTRO TERRITORIO
COLECTIVO y COMUNITARIO es un derecho constitucional esencial (...)". Siguen los recurrentes
argumentando, que de acuerdo con el artículo 119 de la vigente Constitución
de la República los pueblos indígenas tienen el derecho a ocupar y tener su propio territorio,
correspondiéndole al Poder Ejecutivo Nacional iniciar y sustanciar el
procedimiento necesario para precisar y alinderar dicho territorio, lo cual
debía verificarse en un plazo de dos años conforme a lo preceptuado en la
mencionada Disposición Transitoria Décimosegunda
del Texto Fundamental. En vista de lo anterior, afirman que transcurrido el
plazo otorgado por la propia Constitución sin que se haya realizado la
demarcación ordenada, existe un evidente incumplimiento por parte de la
Nación, de allí que es necesario que este Alto Tribunal ordene y sin más
dilación se ejecute, "la DEMARCACIÓN que ya tenemos precisada y se nos
otorgue el Título protocolizable y se nos garantice
la propiedad colectiva que siempre han tenido nuestros territorios", así
como, se les ratifique el derecho, que dicen tener, a la reserva indígena
conforme lo establece la "Gaceta Oficial nro,
196.733, de fecha: 05 de abril de 1.961", ordenándosele por tanto a la
Procuraduría General de la República que les confiera el título
definitivo. II
ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En su escrito de
informes, la representación de la República, luego de hacer un breve resumen
acerca de los hechos acontecidos y de los argumentos de los accionantes, señaló que el recurso por abstención
intentado resultaba improcedente, debido a que en el caso tratado no se
configuraba ninguno de los supuestos que la jurisprudencia ha admitido para
que dicho recurso pueda prosperar.
Posteriormente y en cuanto al aspecto de fondo a que se
contrae la presente controversia, se expresó lo siguiente: "(...) los recurrentes afirman en su escrito, que el Ejecutivo
Nacional presuntamente no ha cumplido con lo establecido en el artículo 119
de la Constitución vigente; pero cuando aluden a la Ley de Demarcación y
Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas, no señalan cual fue
la conducta omisiva específica del Ejecutivo
Nacional con relación a la obligación de iniciar y sustanciar en el proceso
de demarcación la ratificación del título de propiedad colectiva de las
tierras del pueblo indígena Bari, contemplada en la ley... ... omissis
... cumpliendo con el procedimiento pautado en la Ley de Demarcación y
Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas, la Administración
cumple con el mandato constitucional ... y en cumplimiento del artículo 6 de
la Ley supra, se creó la Comisión Nacional de
Demarcación del Hábitat y Tierras de los Pueblos y Comunidades Indígenas, la
cual inicia sus actividades en septiembre del año 2001, con el objeto de
establecer políticas y estrategias para dar cumplimiento al proceso de
demarcación de las tierras indígenas... ... omissis
... es necesario acotar que, la implementación de este proyecto en nuestro
país es un proceso altamente complejo en razón de la enorme cantidad de
factores sociales, jurídicos, históricos, económicos, técnicos, entre otros,
que deben ser tomados en consideración, por lo cual se requiere tiempo para
realizar los estudios correspondientes, a fin de efectuar su coordinación,
ejecución, así como, el diseño de los procedimientos y la determinación de
las estrategias que consideren necesarias con relación a las particularidades
y condiciones de cada sector y/o comunidades. De allí que, se han establecidos (sic) tres fases para su ejecución ...
el proceso de demarcación se encuentra actualmente en la primera fase que comprende, el diseño de
metodología e identificación de recaudos, revisión de algunos documentos e
informes de avance sobre propuestas de auto demarcación con el objeto de
establecer los requisitos y procedimientos a seguir para el análisis y
evaluación de las solicitudes de reconocimiento y demarcación de las tierras
indígenas, y a la efectiva conformación e instalación de las Comisiones
Regionales, por lo que hasta la fecha no se ha iniciado el proceso de
sustanciación de expedientes (...)".
(resaltado de accionada). De acuerdo a lo expuesto, para la representación de la
República es claro que "el
Ejecutivo Nacional tiene en marcha la ejecución de dicho proceso de
conformidad con los instrumentos jurídicos, como son la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, la Ley de Demarcación y Garantías del
Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas y el Decreto de creación de la
Comisión de Demarcación del Hábitat y Tierras de los Pueblos y Comunidades
Indígenas, con estricto apego a sus disposiciones (...), concluyendo que
dados los razonamientos señalados el recurso interpuesto debe declararse sin
lugar. III
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Una vez realizado el análisis de las actas que conforman el presente
expediente, esta Sala para decidir observa: Como
quiera que la abogada de la Procuraduría General de la República señaló en su
escrito de informes, que el recurso interpuesto resultaba improcedente debido
a que no cumplía con los presupuestos jurisprudencialmente establecidos, estima la Sala
pertinente examinar de manera previa dicha situación, ello a pesar de que la
representación de la República no explicó, con el mínimo de claridad
necesaria, las razones en las cuales sustenta la referida argumentación, pues
luego de transcribir parcialmente una decisión dictada por esta Sala se
limitó a indicar que "la presunta
conducta omisiva del ejecutivo (sic) Nacional que
se denuncia, no se ajusta a ninguno de los requisitos expresados en la
jurisprudencia transcrita supra". A
este respecto, debe señalarse que a los fines de clarificar el asunto
planteado es de importancia referirse al contenido, objeto y requisitos del
recurso comentado, para lo cual vale realizar las siguientes precisiones: La
fundamentación legal del recurso por abstención o
carencia la encontramos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
en los ordinales 23 y 1º de los artículos 42 y 182, respectivamente, en los
cuales se prevé su existencia sin que se realicen mayores consideraciones. En
efecto, las normas transcritas disponen lo siguiente: "Artículo 42. Es de la
competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República: ... omissis... 23.- Conocer de la abstención o negativa de los funcionarios nacionales a
cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea
procedente, en conformidad con ellas ...". "Artículo 182. Los Tribunales
previstos en el artículo anterior, conocerán también, en sus respectivas
circunscripciones: ... omissis
... 1.- De la abstención o negativa de las autoridades estadales o
municipales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes,
cuando sea procedente, en conformidad con ellas ...". Es
clara pues, la imprevisión legislativa al no establecerse una regulación
adjetiva propia para el referido proceso jurisdiccional contra las conductas
omisas de la Administración; no obstante, del artículo 259 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela emerge un real asidero
Constitucional de control de la actuación u omisiones de las autoridades
administrativas. Así la mencionada norma dispone lo que a continuación se
indica: "Artículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa
corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que
determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa
son competentes para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar
al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados
en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la
prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa". Del
contexto del precepto transcrito, se evidencia que
los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa detentan las
potestades de control sobre toda la universalidad de posibilidades de
actuación correspondiente a la actividad administrativa, siendo ese control
extensible a toda manifestación perteneciente al espectro de actuación de la
Administración, no sólo en lo concerniente a los actos expresos viciados de
inconstitucionalidad o ilegalidad, sino que va más allá, abarcando cualquier
situación contraria a derecho, en las que la Administración sea
incontrovertiblemente la causante de la lesión, infringiendo o perturbando la
esfera de los derechos subjetivos de los justiciables con motivo de
inactividades u omisiones ilegítimas. De
acuerdo con la jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político- Administrativa
de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 28 de febrero de 1985, dictada en
el caso Eusebio Vizcaya Paz), el recurso por abstención procede cuando las
autoridades administrativas se niegan a cumplir determinados actos a que
estén obligadas por leyes, recayendo dicho recurso sobre la omisión de esas
mismas autoridades para crear actos cuyos supuestos de hecho, expresamente se
encuentran regulados por el legislador y que las mismas se niegan a obedecer,
al no deducir de esos supuestos de hecho la consecuencia jurídica que el
texto legal les impone. Luego,
se observa del contenido del citado ordinal 23, del artículo 42 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que el recurso allí previsto tiene
como objeto que el Juez Contencioso Administrativo condene a la
Administración al cumplimiento de determinados actos que ésta tiene el deber
legal de acatar y a cuya verificación o acatamiento tiene derecho el
particular. Igualmente,
debe destacarse que doctrinariamente se ha venido admitiendo que para que se
configure este recurso, la obligación cuya ejecución se pretenda debe ser de
índole administrativa, sin que se pueda constituir en un sustituto de las
vías judiciales ordinarias (de allí que el referido ordinal 23, del artículo
42, señala que dicho recurso sólo tiene lugar "cuando sea
procedente"), ni puede estar
dirigido a lograr el cumplimiento de obligaciones genéricas a cargo de la
Administración. Es así, como en lo que respecta a los requisitos de
procedencia del recurso bajo análisis, debe señalarse que la jurisprudencia
de esta Sala concretamente en el fallo proferido en el caso Eusebio Vizcaya
Paz antes mencionado, reiterada más recientemente en decisión de fecha 16 de
mayo de 2002, publicada el 21 de mayo del mismo año, dictada en el caso Ayari Coromoto Assing Vargas, ha establecido lo siguiente: 1. “debe tratarse de una obligación concreta y precisa inscrita en la
norma legal correspondiente, la cual ha de presentarse como un paradigma de
contraste que sirva para verificar si la abstención existe, respecto del
supuesto expresa y especialmente previsto en la norma y, por tanto, si
procede o no el respectivo recurso. (...) se refiere a determinados actos (específicos) que los funcionarios
estén obligados por las leyes a adoptar cuando el cumplimiento de la
obligación sea procedente en conformidad con esas mismas leyes.” 2. “El objeto del recurso por abstención no es (...) sino la abstención o
negativa del funcionario público a actuar, es decir, a cumplir determinado
acto –en el sentido de actuación- del cual el supuesto de hecho se encuentra
previsto en una ley específica, pero ante cuya ocurrencia real y concreta la
autoridad administrativa se abstuvo de extraer la consecuencia jurídica que
el imperativo legal le impone”. 3. “(...) debe surgir la evidencia de una actitud omisa por parte de la
administración, en el sentido de mostrarse ella remisa a emitir el acto o a
realizar la actuación material cuya obligación se encuentra específicamente
contenida en una norma concreta”. 4. “El referido recurso conduciría a un “
pronunciamiento de la jurisdicción contencioso administrativa sobre la
obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de
realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y
específico que, según demuestra el recurrente, ella se niega a cumplir”. Determinado lo anterior, corresponde ahora examinar si
en el presente caso se verifican los supuestos de procedencia del recurso
objeto de análisis. A pesar de lo confuso que en oportunidades se torna el
escrito recursorio, entiende la Sala que la
abstención alegada deviene, a decir de los accionantes,
de la demora por parte del Poder Ejecutivo Nacional en dar cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 119 y en la Disposición Transitoria Décimosegunda de la Carta Magna, en lo que se refiere a
la demarcación de los terrenos en los que se encuentra asentado el pueblo
Bari y al otorgamiento de los títulos correspondientes. En razón de ello, se
considera conveniente transcribir no sólo dichas normas, sino también lo que
dispone la Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos
Indígenas, en sus artículos 4 y 6, a saber: "Artículo 119. El Estado reconocerá la existencia de los pueblos y
comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus
culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones, así como su hábitat y
derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente
ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de vida.
Corresponderá al Ejecutivo Nacional, con la participación de los pueblos
indígenas, demarcar y garantizar el derecho a la propiedad colectiva de sus
tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e
intransferibles de acuerdo con lo establecido en esta Constitución y en la
ley." "Decimosegunda. La demarcación del hábitat indígena, a que se
refiere el artículo 119 de esta Constitución, se realizará dentro del lapso
de dos años contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta
Constitución." "Artículo 4. El proceso de demarcación y garantía del hábitat y
tierras de los Pueblos y comunidades indígenas será realizado por el
Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales, conjuntamente con los pueblos, comunidades y organizaciones
indígenas legalmente constituidas." "Artículo 6. Se creará la Comisión Nacional de Demarcación del
Hábitat y Tierras de los Pueblos y comunidades Indígenas ..." En vista de lo previsto en el artículo 6 antes citado,
por Decreto Presidencial Nº 1.392, de fecha 3 de agosto de 2001, publicado en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.257 se creó
la Comisión Nacional de Demarcación del Hábitat y Tierras de los Pueblos y
Comunidades Indígenas, la cual tiene como objetivo promover, asesorar y
coordinar todo lo relativo al proceso nacional de demarcación del hábitat y
tierras de los pueblos y comunidades indígenas a ser desarrollado a través del
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales y, en este sentido,
consta en el presente expediente copias de informes de los cuales se
desprende que se han realizado diferentes actividades destinadas a cumplir
con dichos objetivos. Ahora bien, al revisarse la normativa en que los recurrentes sustentan
sus planteamientos se evidencia que en el caso tratado más que una obligación concreta en cabeza de la
Administración, lo que se configura es un cúmulo de obligaciones genéricas
nacidas del texto constitucional destinadas a delimitar y garantizar el
derecho a la propiedad colectiva que, sobre sus tierras, tienen los pueblos y
comunidades indígenas, y sólo después de efectuarse las labores de
demarcación territorial es que surgiría el derecho específico a que se les
concedan los títulos correspondientes.ê Aunado a lo anterior, no se evidencia tampoco una clara
actitud omisa por parte del Poder Ejecutivo Nacional en adelantar el referido
proceso de demarcación que constituya una real abstención; al contrario, se
observa que se cumplió con la designación de la Comisión Nacional de
Demarcación del Hábitat y Tierras de los Pueblos y Comunidades Indígenas a
que hace mención la ley que regula la materia y que dicha Comisión está
realizando ciertas actuaciones para alcanzar los fines para las cuales fue
creada. En
vista de lo anteriormente expuesto, estima la Sala que en el presente caso no
se materializan los presupuestos necesarios para que proceda el recurso por
abstención o carencia interpuesto, de allí que el
mismo debe ser desestimado. Así se declara. No obstante lo
establecido precedentemente, esta Sala debe observar que en el caso tratado, la problemática
planteada transciende el simple interés de los accionantes para constituirse en un asunto que amerita la debida
atención de la autoridad administrativa, por lo que esta Sala
Político-Administrativa, exhorta al Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales como órgano encargado de coordinar, planificar, ejecutar y
supervisar lo relacionado con el proceso de demarcación bajo análisis, de
acuerdo a lo preceptuado en el artículo 3 de la Ley de Demarcación y Garantía
del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas, para que en un tiempo
prudencial cumpla con las previsiones establecidas constitucional y
legalmente sobre la materia. Así se declara. IV
DECISIÓN
Atendiendo a los
razonamientos precedentemente señalados, esta Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, declara: IMPROCEDENTE el recurso por abstención interpuesto por los
ciudadanos VICTOR ASIBOROCO Y MACARIO
ASOTBA, titulares de las cédulas de identidad Nos. 10.679.797 y
10.676.046, actuando en nombre propio y en representación de la COMUNIDAD INDÍGENA BARÍ Y LA ASOCIACIÓN
BOKHSIBIKA, asistidos por la abogada Marielba Barboza Morillo. Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el
expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas
a los dieciséis días del mes de diciembre de dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación. El Presidente Ponente, LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente, HADEL
MOSTAFÁ PAOLINI
La Magistrada,
YOLANDA
JAIMES GUERRERO La
Secretaria, ANAÍS MEJÍA CALZADILLA Exp. Nº
2002-0500 LIZ/ajc En diecisiete (17) de diciembre del año dos mil tres, se publicó y
registró la anterior sentencia bajo el Nº 01976. |