JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-N-2000-024119

En fecha 20 de noviembre de 2000, se recibió en la Secretaría de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar de suspensión de efectos por el ciudadano Rodolfo Porro Aletti, titular de la cédula de identidad N° 2.934.216, actuando con el carácter de Director General del CENTRO DE INVESTIGACIONES PSIQUIÁTRICAS, PSICOLÓGICAS Y SEXOLÓGICAS DE VENEZUELA, C.A. (CIPPSV), asistido por el abogado Luis Alberto Escobar, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 18.062, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 84 dictada en fecha 2 de agosto de 2000 y publicada en Gaceta Oficial el 8 de ese mismo mes y año, por el ciudadano Héctor Navarro Díaz, en su condición de MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES (actualmente MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR) y Presidente del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES (CNU).

En fecha 21 de enero de 2001 esta Corte declaró sin lugar el amparo ejercido por la parte actora.

Mediante diligencia de fecha 6 de marzo de 2001, el apoderado judicial de la parte querellante solicitó que se decidiera acerca de la suspensión de efectos formulada de forma subsidiaria al referido amparo cautelar, de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Mediante sentencia de fecha 14 de junio de 2001, esta Corte declaró procedente la suspensión de los efectos solicitada. Asimismo, ordenó abrir cuaderno separado para tramitar la oposición a dicha medida cautelar que fuera otorgada.

En fecha 9 de octubre de 2001, el ciudadano Luis Fuenmayor Toro, actuando en su carácter de Director de la Oficina de Planificación del Sector Universitario, consignó escrito de contestación al recurso interpuesto.

Mediante autos de fecha 20 de noviembre de 2001, esta Corte se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas por las partes.

En fecha 29 de junio de 2005, tuvo lugar el acto de informes, en el que se dejó constancia de la comparecencia de la parte recurrida.

Mediante auto de fecha 27 de julio de 2005, esta Corte dijo “Vistos”.

En fecha 19 de octubre 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de la siguiente forma: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

Mediante auto de fecha 13 de diciembre de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y reasignó la ponencia a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, quien con tal carácter suscribe la presente decisión. En esa misma fecha se pasó el expediente a la Juez ponente.

En fecha 18 de octubre 2007, fue juramentada la nueva Junta Directiva de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando constituida de la siguiente manera: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Presidente; JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Vicepresidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir con base en las siguientes consideraciones:

I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

En fecha 20 de noviembre de 2000, el apoderado judicial de la empresa recurrente, anteriormente identificados, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, en los siguientes términos:

Que el Consejo Nacional de Universidades (CNU) dictó en fecha 2 de agosto de 2000 el acto administrativo contenido en la Resolución N° 84, publicada en la Gaceta Oficial el 8 de agosto de 2000, mediante la cual resolvió aprobar el informe presentado por el Director de la Oficina de Planificación del Sector Universitario, ciudadano Luis Fuenmayor Toro, sobre la inspección realizada al Centro de Investigaciones Psiquiátricas, Psicológicas y Sexológicas de Venezuela, en las ciudades de Maracaibo, Barquisimeto, Maturín y Cumaná; realizando las consideraciones e instrucciones siguientes, las cuales se transcriben textualmente:

“...Ordenar al CIPPSV la suspensión inmediata del funcionamiento de las especializaciones y maestrías en Supervisión y Gerencia Educativa y Planificación y Evaluación de la Educación.
Encargar a la OPSU de indagar la situación académica de los cursantes de las especializaciones y maestrías en cuestión, con el objeto de aminorar los efectos producto de su situación irregular.
Exigir del CIPPSV que atienda las observaciones derivadas de las visitas de inspección a plantas físicas de Maracaibo, Barquisimeto, Maturín y Cumaná y que entre tanto, no inscriba nuevos estudiantes.
Garantizar a los actuales cursantes en las ciudades de Barquisimeto y Maracaibo, ambas inspeccionadas, la finalización de su escolaridad, para lo cual el CIPPSV hará llegar a la OPSU el cronograma correspondiente.
Reconocimiento por el CNU de los estudios realizados a los estudiantes de los postgrados que se cursan en Barquisimeto y Maracaibo.
Suspender temporalmente los procesos de análisis que está realizando el Consejo Consultivo de Postgrado, para la acreditación de los cursos de postgrado en las ciudades mencionadas anteriormente, para dar la oportunidad al CIPPSV de atender las observaciones surgidas de las visitas de inspección.
Exigir que el CIPPSV cumpla con el compromiso de entregar a la OPSU los recaudos necesarios para proceder a las visitas de inspección de las plantas físicas ubicadas en Maracay, Valencia, Ciudad Bolívar, Puerto La Cruz, Mérida y San Cristóbal.
Que la OPSU active la comisión creada por el CNU en la resolución del 20.02.1991, al momento de la autorización del funcionamiento del CIPPSV a los fines de informar al Cuerpo, sobre las condiciones académicas en que se realizan las actividades de investigación y postgrado en todas las sedes y programas…”.

Alega igualmente el recurrente, que desarrolla programas académicos y de investigación desde hace más de 24 años, siendo reconocidos como Asociación de Ciencia y Tecnología por el CONICIT en fecha 1º de agosto de 1981; igualmente confiere Títulos Académicos de Especialización y Maestría debidamente autorizados por el Consejo Nacional de Universidades.

Aduce que en fecha 22 de febrero de 1991, el Consejo Nacional de Universidades autorizó el funcionamiento del Centro de Investigaciones Psiquiátricas, Psicológicas y Sexológicas de Venezuela, C.A. Que desde el mes de febrero de 1991 hasta la fecha de interposición del presente recurso, la referida Institución ha venido dictando cursos de postgrado de especialización y maestría ininterrumpidamente, egresando de sus aulas más de 4.900 cursantes, siendo refrendados por los diferentes Ministros de Educación que han detentado el referido cargo hasta los actuales momentos, incluyendo al hoy Ministro de Educación, Cultura y Deportes.

Expone que la relación pacífica, administrativa, legal e institucionalmente existente con la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), fue alterada a mediados del mes de noviembre de 1999 “…cuando se nos hace llegar copia de una comunicación de fecha 08 de Noviembre de 1999, N° 07677…”, la cual fue entregada al Jefe de Control de Estudios de la Institución demandante, en la oportunidad en que éste se dirigió al Ministerio de Educación a retirar los títulos refrendados los cuales no fueron entregados.

Asegura que cumpliéndose la normativa establecida, no es posible que el Consejo Nacional de Universidades sin fundamento legal, pueda eliminar sin procedimiento alguno, la actividad que realizaba “…sólo por sustentar en la actualidad un criterio diferente al criterio que emana de las disposiciones legales que validan la actividad de mi representada como Institución Privada dedicada por 25 años a desarrollar Programas Académicos y de Investigación que confieren Títulos Académicos de Especialización y Maestría…”.

Que el acto administrativo impugnado adolece de una “extralimitación afirmativa” ya que a su decir, nunca se determinó una sede específica para la prestación de sus actividades educativas, independientemente que sí se hubiese especificado en Gaceta Oficial una sede en particular, aunado al hecho que nunca se presentó ninguna objeción a sus programas de postgrado, e incluso siempre fueron refrendados sus títulos por el Ministro encargado. En virtud de esto, consideran que no era ilegal crear sedes en el interior del país, puesto que en ningún momento se aprobó una sede específica.

Que el acto administrativo es nulo de conformidad con lo preceptuado en los artículos 11, 19 y 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Alega que el acto administrativo impugnado viola su derecho constitucional a la libertad económica de conformidad con el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que el referido acto viola lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que -a su decir-, la recurrida dicta el acto administrativo impugnado con fundamento en nuevas interpretaciones con relación a la actividad realizada por su mandante, pretendiendo aplicar éstas de manera desfavorable, revisando actos definitivamente firmes, señalando adicionalmente que estamos en presencia de la cosa juzgada administrativa, puesto que consideran que “…los actos administrativos que han validado las actividades de mi representada han adquirido la firmeza necesaria por haberse vencido (…) los lapsos para su impugnación…”.

Considera que la autorización que posee la Institución que representa otorgada por el Consejo recurrido en 1991, ha creado derechos subjetivos, por lo que tal acto administrativo es nulo a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, numeral 2 eiusdem. Asimismo, expuso que el accionado omitió toda forma procedimental, razón por la cual el acto que se impugna constituye una vía de hecho que debe ser declarada nula a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, numeral 4 eiusdem.

II
DEL ESCRITO DE CONTESTACIÓN
AL RECURSO INTERPUESTO

En fecha 9 de octubre de 2001, el ciudadano Luis Fuenmayor Toro, actuando en su carácter de Director de la Oficina de Planificación del Sector Universitario, consignó escrito de contestación al recurso interpuesto, en los siguientes términos:

Que el Consejo Nacional de Universidades se sustentó en el informe presentado por la Comisión Ad Hoc designada por el referido Consejo para el análisis del funcionamiento del Centro de Investigaciones recurrente y, en consecuencia asumir la decisión aquí recurrida.

Alega que el funcionamiento del recurrente se limitaba a la ciudad de Caracas tal y como lo establece su autorización de funcionamiento publicada en Gaceta Oficial N° 34.678 del 19 de marzo de 1991, de conformidad con el artículo 5 de las Normas para la Acreditación de Estudios para Graduados.

Asegura que el recurrente no puede exhibir autorización para dictar las especializaciones y maestrías en Planificación y Evaluación de la Educación y en Supervisión y Gerencia Educativa por cuanto no dio cumplimiento a los requisitos legales y sublegales exigidos para obtenerla. Considera que la falta de permiso es suficiente para la suspensión inmediata de la Institución.

Aduce que el objeto del Consejo Nacional de Universidades es la de supervisar, evaluar y autorizar el funcionamiento de las instituciones educativas, incluso privadas, por lo que contaba con facultades legítimas conforme a la normativa publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 4.735 de fecha 15 de junio de 1994, para inspeccionar, revocar o intervenir la referida Institución.

En virtud de lo anterior, reiteran la legalidad del acto administrativo impugnado y en consecuencia solicitan sea declarado sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Sustanciado en su totalidad el presente proceso, este Órgano Jurisdiccional, en virtud del principio de la perpetuatio jurisdictionis, que establece que la competencia es invariable en el curso del proceso, reitera su competencia para conocer de la presente causa y, en consecuencia pasa a pronunciarse sobre el mérito de la presente controversia previo a las siguientes consideraciones:

Observa este Órgano Jurisdiccional que en el acto de informes celebrado en fecha 29 de junio de 2005, el abogado Glyn Cristóbal Francis, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 14.351, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrida, expuso que en fecha 3 de noviembre de 2004, fue suscrito entre el Ministerio de Educación y el Consejo Nacional de Universidades conjuntamente con el Instituto recurrente un “acuerdo” en el que a decir de la parte recurrida, “…se llegó a una autocomposición procesal…” donde supuestamente se acuerda que el Consejo Nacional de Universidades y la parte demandante dan por terminado el proceso de regularización contenido en la Resolución N° 84, así como también señala que supuestamente la recurrente reconoce y se somete a la Resolución en cuestión, razón por la cual considera que esta Corte no tiene materia sobre la cual decidir.

Ahora bien, al observarse la referida Acta de fecha 3 de noviembre de 2004, la cual riela a los folios 1271 y 1272 del presente expediente, se constata la existencia de tres puntos sometidos a acuerdo, estos son:

1) Que a los fines de salvaguardar los derechos de los estudiantes y permitir la prosecución y culminación de los respectivos estudios con el menor margen de efectos perjudiciales “se acuerda el refrendo de los títulos que se encuentran en el Ministerio de Educación Superior, para tal fin”. Adicionalmente se señala que la parte actora está de acuerdo con las labores de supervisión y fiscalización de la recurrida.
2) Que con la presentación del informe de funcionamiento por parte de la recurrente se da por terminado el proceso de regularización contenido en la Resolución N° 84 del 2 de agosto de 2000, quedando a salvo por parte de la recurrida verificar lo establecido en dicho informe, en virtud de la función de inspección y fiscalización que le corresponde.
3) Recomiendan al Consejo Nacional de Universidades dejar sin efecto la aludida Resolución N° 84, a los fines de dar por concluido el juicio llevado ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Visto los términos en los que fue redactado el acuerdo anterior, es importante recordar que los mecanismos de autocomposición procesal buscan poner fin al proceso mediante un acuerdo entre las partes, sobre los hechos y puntos controvertidos en el mismo, tomando en cuenta las limitaciones establecidas en la Ley.

Conforme a esto, conviene recordar que la pretensión de la parte actora en la presente causa, versa básicamente en obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 84 tantas veces mencionada, con base en diversas violaciones como el derecho al debido proceso, a la educación, libertad económica, confianza legítima, entre otros, ya que el referido acto suspendió numerosas actividades académicas impartidas por la recurrente, afectando su funcionamiento en diversas ciudades del interior del país. En conclusión, el objeto del presente proceso versa indiscutiblemente en la nulidad del acto en referencia, puesto que de su contenido la parte accionante argumenta el supuesto agravio causado en su esfera jurídica.

Así, de esta forma cuando se analiza lo acordado en el acto de fecha 3 de noviembre de 2004, se determina que el único punto efectivamente resuelto entre las partes corresponde con el primer numeral, en el que se acuerda “el refrendo de los títulos que se encuentran en el Ministerio de Educación Superior”, no obstante, respecto a la nulidad del acto administrativo impugnado sólo se limitan a recomendar al Consejo Nacional de Universidades dejar sin efecto la aludida Resolución, sin embargo, no consta en el expediente que la parte recurrida en efecto haya anulado o revocado el susodicho acto, por lo que de ninguna manera se puede entender que hubo una resolución de la litis, puesto que no hubo de forma concreta un acuerdo sobre todos los hechos controvertidos y especialmente sobre la nulidad del acto impugnado, que como ya se dijo, constituía precisamente el objeto del proceso.

Por otra parte, cabe señalar que si bien la parte recurrida expresó en el acto de informes que la recurrente se sometía a lo establecido en el acto impugnado, ello no se desprende del acuerdo en cuestión, situación igualmente manifestada por el apoderado judicial del recurrente mediante diligencia de fecha 22 de septiembre de 2005, donde claramente señala su desacuerdo con lo expuesto por la parte recurrida en el acto de informes y reitera la necesidad de declarar la nulidad del acto administrativo impugnado.

Conforme a lo anteriormente expuesto, considera esta Corte que visto que el Acuerdo de fecha 3 de noviembre de 2004, no se pronuncia de manera concreta sobre la pretensión de la parte actora, esto es, la nulidad del acto administrativo impugnado, resulta evidente que dicho acuerdo no pone fin a la controversia aquí debatida, puesto que de permanecer eficaz el acto administrativo impugnado, se mantendría en total incertidumbre la posibilidad de la recurrente de continuar impartiendo sus programas de especialización y maestría en diversas ciudades del interior del país, así como el futuro refrendo de los diplomas librados por la misma, motivo por el cual resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional negar la petición de la recurrida en el acto de informes. Así se declara.

Volviendo al fondo de la controversia, observa esta Corte que la parte actora denuncia básicamente que su autorización para ejercer actividades de postgrado nunca estuvo limitada a la ciudad de Caracas, así como también aduce la violación de su derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, puesto que alegan que nunca se llevó a cabo un procedimiento administrativo previo a la Resolución N° 84.

Ahora bien, al observarse el contenido del acto administrativo impugnado se observa claramente que la recurrida aprueba el informe presentado por la Oficina del Sector Universitario, en relación a la inspección practicada en las sedes de las ciudades de Maracaibo, Barquisimeto, Maturín y Cumaná, razón por la cual realizó una serie de observaciones, recomendaciones e instrucciones (ya señaladas en el texto de la presente decisión), entre ellas: la suspensión inmediata del funcionamiento de las especializaciones y maestrías en Supervisión y Gerencia Educativa y Planificación y Evaluación de la Educación, que atienda las observaciones derivadas de las visitas de inspección a plantas físicas de Maracaibo, Barquisimeto, Maturín y Cumaná y, que entre tanto, no inscriba nuevos estudiantes, suspender temporalmente los procesos de análisis que está realizando el Consejo Consultivo de Postgrado, para la acreditación de los cursos de postgrado en las ciudades mencionadas para dar la oportunidad a la recurrente de atender las observaciones surgidas de las visitas de inspección.

En este sentido, considera esta Corte que el acto administrativo impugnado realiza una serie de instrucciones e indicaciones a los fines de salvaguardar lo que, a su juicio, sería el buen desenvolvimiento de la Institución Académica, como consecuencia de las averiguaciones administrativas realizadas por la Oficina de Planificación del Sector Universitario.

De esta forma, se observa a su vez que los artículos 20 y 26 de la Ley de Universidades establecen las atribuciones del Consejo Nacional de Universidades, entre ellas, la creación, eliminación, modificación y funcionamiento de Facultades, Escuelas, Institutos y demás divisiones equivalentes en las Universidades.

Igualmente, el artículo 5 de de las Normas para la Acreditación de Estudios para Graduados dispone claramente que el desarrollo de estudios y programas de postgrado corresponde a aquellas instituciones que hayan sido expresamente autorizadas por el Consejo Nacional de Universidades, de lo cual deriva una barrera previa a la prestación del referido servicio educativo. Del mismo modo, se evidencia que la autoridad para crear, promover y exigir el cumplimiento de las Políticas de Desarrollo de la Educación Superior, corresponde al Ministerio de Educación (actualmente Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior) por órgano del Consejo Nacional de Universidades.

Al referirnos a una Institución o persona jurídica que realiza actividades académicas, en este caso de postgrado (especializaciones y maestrías), lógicamente su existencia y personalidad jurídica derivan de su inscripción en el Registro Mercantil que corresponda, sin embargo, para que las especialidades en cuestión tengan el reconocimiento y autorización del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, es necesario, que tanto los planes de educación, como la logística que pretende llevarse a cabo, la sede administrativa y el personal calificado, sean aprobados por el Consejo Nacional de Universidades en conjunción con el Ejecutivo Nacional, puesto que en definitiva se ejerce una función de interés general, que si bien en principio corresponde a una actividad de servicio público del Estado, ella puede ser desempeñada en conjunción con los particulares, a los fines de satisfacer la demanda y exigencia de la población, pero siempre tutelado por la Administración Pública.

Cuando observamos el escrito libelar, tenemos que en primer lugar la parte actora asegura que el acto administrativo impugnado adolece de una “extralimitación afirmativa”, ya que a su decir, nunca se determinó una sede específica para la prestación de sus actividades educativas, independientemente que sí se hubiese especificado en Gaceta Oficial una sede en particular, aunado al hecho que nunca se presentó ninguna objeción a sus programas de postgrado, e incluso siempre fueron refrendados sus títulos por el Ministro encargado. En virtud de esto, consideran que no era ilegal crear sedes en el interior del país, puesto que en ningún momento se aprobó una sede específica.

En este sentido, esta Corte observa que mediante Resolución publicada en Gaceta Oficial N° 34.678 de fecha 19 de marzo de 1991, el Consejo Nacional de Universidades autorizó el funcionamiento del Centro de Investigaciones recurrente, pero señala específicamente que tiene su sede en la ciudad de Caracas. Ahora bien, al observarse detalladamente el Informe del Consejo Consultivo Nacional de Estudios para Graduados del mes de febrero de 1991, quien en definitiva recomienda al Consejo Nacional de Universidades la autorización para que la parte actora pudiera desarrollar programas y estudios de postgrado, podemos constatar que se analizó la “planta física” en la que se aspiraba impartir las referidas actividades educativas, y si bien no señalan que la misma esté ubicada en la ciudad de Caracas, sin embargo, establece que se refiere a un edificio de cinco plantas con un área útil total de mil quinientos diecisiete metros cuadrados (M² 1.517), ocupando la referida Institución un área de setecientos cincuenta y siete metros cuadrados (M² 757).

Así, tenemos que conjuntamente con el referido Informe se encuentran anexados los planos de la sede en la que se iba a autorizar el funcionamiento del referido Centro de Investigaciones, la cual coincide con el metraje o superficie expuesta en el Informe antes mencionado y en la que se señala expresamente que se encuentra ubicada en la calle Paramaconi de San Bernardino, esto es, la ciudad de Caracas.

De manera que se constata fehacientemente que la autorización para desarrollar los programas en cuestión, se encontraba exclusivamente circunscrita a la referida ciudad y no a un universo ilimitado de sedes a nivel Nacional y esto tiene una evidente lógica desde el punto de vista administrativo y público, puesto que las actividades administrativas, entre ellas el servicio público tienen como fin primordial la satisfacción de intereses generales, los cuales obviamente varían respecto a la materia objeto del servicio, ya que cada servicio ostenta ciertas características que determinará los mínimos esenciales para su adecuada prestación y, por ende la satisfacción de la comunidad.

Cuando nos referimos a la Educación, entendemos que ésta aparte de ser un servicio público, es un derecho humano y un deber social fundamental, motivo por el cual el Estado la asume como función indeclinable y de máximo interés de todos sus niveles y modalidades, y como instrumento del conocimiento al servicio de la sociedad (artículo 102 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

El propósito que persigue la Educación es sumamente amplio, resumidamente sería impulsar el desarrollo de los seres humanos desde diversos puntos de vista y procurar el pleno ejercicio de su personalidad, lo cual se encuentra además intrínseco en la génesis de la República como Estado Social Democrático de Derecho y de Justicia que tiene entre sus fines esenciales precisamente el desarrollo de la persona humana y el respeto de su dignidad, así como la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo. De hecho el mismo artículo 3 de nuestra Carta Magna establece que “La educación y el trabajo son los procesos fundamentales para alcanzar dichos fines”.

Afirmación sumamente lógica puesto que es a través de la educación que se promueve el desarrollo de una sociedad, ya que ésta es la que permite el avance y progreso del intelecto, situación que repercute proporcionalmente en todos los aspectos y estratos de un Estado y por ende en la evolución de éste, en virtud que la educación es el principio y motor básico del desarrollo del pensamiento y del trabajo, puesto que es lo que prepara a un individuo no sólo para desempeñar eficientemente una actividad laboral sino también para conocer sus derechos y considerarse parte integrante de una Nación.

Es por ello que el artículo 103 de nuestro Texto Fundamental establece que toda persona tiene derecho a una educación integral, de calidad, permanente y en igualdad de condiciones y oportunidades, limitado en sus aptitudes, vocación y aspiraciones. Por lo tanto, estará a cargo de personas de reconocida moralidad y de comprobada idoneidad académica.

Siendo entonces la Educación un servicio de tan indispensable importancia para un Estado que pretende un desarrollo y una evolución positiva, ostenta entonces este Estado la carga de vigilar y supervisar las actividades académicas no sólo de las instituciones públicas sino también privadas, a los fines que éstas cumplan con los requisitos básicos para el desempeño de la misma, de allí que el artículo 106 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establezca que las personas naturales o jurídicas pueden fundar y mantener instituciones educativas privadas siempre y cuando se haya demostrado su capacidad, así como los requisitos éticos, académicos, científicos, económicos y de infraestructura mínimos para el ejercicio de la Educación.

En virtud de ello la autorización otorgada por el Consejo Nacional de Universidades se encuentra únicamente circunscrita a la sede por ella inspeccionada, con el correlativo análisis de las situaciones económicas, académicas y científicas de esa persona jurídica que pretende impartir cursos educativos, así como de los programas de postgrado que se pensaban impartir los cuales se encuentran detallados en el Informe analizado en el presente caso, y que se circunscriben a Master en Ciencias en cinco diversas menciones, mas no otro tipo de especialización.

Resulta completamente absurdo pretender que las autorizaciones administrativas son cartas en blanco para el ejercicio de cualquier actividad económica o de servicio público de cualquier manera y en cualquier lugar del Territorio Nacional, excediéndose de los límites de la misma, más aún cuando se trata de la prestación de un servicio de interés general de vital importancia para la colectividad. Conforme a lo anterior, resulta forzoso para esta Corte rechazar el alegato expuesto por la parte actora y, así se declara.

Ahora bien, señala la recurrente que el referido acto fue dictado sin procedimiento administrativo previo, lo que acarrea la nulidad absoluta del mismo de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como también incurre en violación del principio de confianza legítima.

Generalmente ha sido considerada la necesidad de sustanciar o tramitar un procedimiento administrativo a los fines de habilitar el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración Pública, puesto que en definitiva se pretende mediante una sanción restringir o disminuir el ejercicio de un derecho o imponer una carga pecuniaria (vgr. multa, reparo, etc.) al particular en virtud del incumplimiento del ordenamiento jurídico, de allí que surja la necesidad de garantizar igualmente a los particulares el ejercicio del derecho constitucional a la defensa y debido proceso en sede administrativa.

Tal situación se presenta comúnmente frente a la actividad de policía administrativa, en la que se persigue vigilar y supervisar a personas públicas o privadas en el ejercicio de actividades que repercutan ya sea en el interés general o en el patrimonio del Estado (que se supone que en definitiva está destinado a satisfacer ese interés), de allí que para evitar la arbitrariedad se garantice a los particulares la posibilidad de oponer argumentos de hecho y de derecho, así como promover pruebas que permitan desvirtuar los hechos que se le imputan.

Ahora, esta actividad de policía no puede estar simplemente configurada con un simple fin de vigilancia y supervisión, puesto que en definitiva se aspira con dichas atribuciones la protección del colectivo, por lo tanto, dicha actividad presentará de forma inherente por una parte la adopción de medidas preventivas en circunstancias en las que -de manera muy motivada- se considere que existe la posibilidad de ocasionar un daño a los particulares; y por otra, la posibilidad de imponer sanciones (respetando por supuesto el principio de legalidad), de no ser así, dichas atribuciones en la vigilancia y supervisión de determinadas actividades, no tendrían ningún sentido, puesto que dicho órgano o ente de policía sería incapaz de lograr una verdadera protección de la comunidad, ya que la mera supervisión de personas públicas o privadas no logra en sí misma el fin al que hacemos referencia, es por ello indispensable en el ejercicio de dicha actividad administrativa el uso de medidas preventivas a los fines de evitar daños a la colectividad, así como la imposición de sanciones una vez que se verifique en un procedimiento administrativo la violación del ordenamiento jurídico.

Considera esta Corte que en definitiva la actividad de policía cuenta básicamente con tres elementos fundamentales, todos ellos determinadas en razón del fin protector de los intereses colectivos que persigue la misma: 1) Inspección y fiscalización de las personas naturales o jurídicas que le corresponda, 2) Adoptar medidas preventivas a los fines de evitar daños ulteriores a la verificación del hecho lesivo o posiblemente lesivo a los intereses de la comunidad, 3) Imposición de sanciones una vez demostrado en el curso del procedimiento la violación de los preceptos del ordenamiento jurídico (vgr. multas, obligaciones de hacer, no hacer, etc.). Sólo así tendremos una policía administrativa capaz de lograr sus fines esenciales como lo es la protección de los intereses colectivos y del orden público, ya que dichos elementos son los que garantizan su efectividad.
No podemos obviar el sometimiento al principio de legalidad y reserva legal, pero ello debemos analizarlo en el sentido que en primer lugar un determinado órgano u ente público ostentará la atribución de policía administrativa en la medida que mediante el instrumento normativo correspondiente, haya sido creado y concebido con dichos fines (conservar el orden público y la seguridad de la población en una determinada materia), una vez que tenemos conformada correctamente una organización de ésta naturaleza, surgen implícitamente con ella las bases a las que venimos haciendo referencia.

En primer lugar tenemos la atribución de inspeccionar y fiscalizar, situación que no debe crear mucha confusión, puesto que es el elemento más intrínseco de dicha actividad, es decir, vigilar y procurar el cumplimiento del orden jurídico.

Luego tenemos la posibilidad de tomar medidas preventivas a los fines de evitar posibles o mayores daños en la colectividad. Sin embargo, este punto requiere particular atención, puesto que ningún acto o medida administrativa puede estar basada en la apreciación arbitraria de los hechos, todo lo contrario, debemos recordar que la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de legalidad, honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad y proporcionalidad, por lo que si bien esta Corte admite la implícita atribución de medidas preventivas en aras de la protección de la colectividad, ello está totalmente sujeto a los principios aquí señalados, de allí que ante el evidente uso discrecional de este mecanismo de protección, será indispensable en aras de garantizar igualmente la seguridad jurídica de los ciudadanos, la correcta fundamentación de hecho y de derecho por el cual se considera necesario el eventual uso de una medida preventiva.

No podemos concebir la potestad discrecional como un instrumento de arbitrariedad, puesto que nos encontraríamos ante la protección de ciertos intereses colectivos en detrimento de otros, lo cual es absolutamente injustificable (distinto es el caso en el que se sacrifica una minoría en pro de una mayoría). En casos como éste la Administración debe más que nunca hacer uso de una adecuada motivación, explicar las razones que hacen necesario adoptar dicha medida (vgr. suspensión de actividades económicas o cierre temporal de algún establecimiento) y, con base en qué normas se evidencia que dicha autoridad ostenta la atribución de policía administrativa que es la que en definitiva la habilita para la procura del orden público y seguridad ciudadana.

Similar situación encontramos ante el ejercicio de la potestad sancionatoria, base fundamental de la actividad de policía administrativa, sin la cual ésta última sería incapaz de lograr sus cometidos. Dicha potestad no surge con el objetivo de llevar a cabo directamente los fines del Estado (vgr. servicio público, seguridad, fomento, etc.), sino con el propósito de castigar a aquellos que violen el ordenamiento jurídico, por lo tanto no es en sí misma una actividad administrativa, sino por el contrario una manifestación del ius puniendi del Estado, con el que se persigue reprimir al sujeto infractor de la Ley.

Como regla general se ha determinado que dicha posibilidad de sanción se encuentra correlativamente vinculada a principios básicos del derecho penal como nulla poena sine lege, es decir, el principio de legalidad y legitimidad del delito o infracción y consecuentemente con la reserva legal, de allí que se niegue rotundamente la presencia de normas penales en blanco o de la deslegalización. Por otra parte, exigir una absoluta o plena tipicidad de la potestad sancionatoria (normas casuísticas), conllevaría a la disminución de la facultad de apreciación de la oportunidad y conveniencia, así como de la ponderación de los intereses y restricción del poder de discrecionalidad implícito en el Estado como ejecutor de las políticas públicas.

De allí que considere esta Corte la necesidad de encontrar un punto intermedio a lo expuesto y por ende rechazar por una parte las normas en blanco, pero también una tipicidad absoluta, de modo que se considere la posibilidad de otorgar a los órganos o entes que actúan en ejercicio de actividades de policía el uso de supuestos sancionatorios tipificados por el legislador en situaciones análogas, mediante el análisis detallado y limitado del ejercicio de la potestad discrecional, que requiere de una precisa motivación no sólo de los hechos sino también del derecho, de manera que se garantice la protección de la colectividad, evitando la arbitrariedad, e irrespeto a la seguridad jurídica de los particulares.

Así ha sido aceptado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia la tesis de las potestades implícitas o inherentes de la Administración pero señalando que debe ser interpretado de manera restrictiva y siempre y cuando no se afecten derechos subjetivos de los particulares (vid sentencia N° 87 de fecha 11 de febrero de 2004, Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Magistrada ponente Yolanda Jaimes Guerrero).

En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 00091, de fecha 18 de enero de 2006, caso: Ángel Guillermo Zambrano vs. Ministerio de Infraestructura, dispuso los siguiente:

“…Al analizarse detenidamente el contenido del aludido principio, se evidencia la existencia de dos intereses considerados como contrapuestos en el desarrollo de la actividad administrativa: por una parte, la necesidad de salvaguardar los derechos de los administrados contra los eventuales abusos de la Administración; y por la otra, la exigencia de dotar a ésta de un margen de libertad de acción.
Así, el principio de legalidad implica la existencia de una ley (lex scripta), que sea anterior (lex previa) y que describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta correspondencia con el principio que dispone nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa.
No obstante lo anterior, ha sido criterio de esta Sala que si bien es cierto que se deben evitar actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa, pues ésta se encuentra supeditada a una serie de reglas jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que de igual forma causaría graves perjuicios a los administrados. De manera que no siempre pueden precisarse anticipadamente por vía general todas las situaciones jurídicas que podrían generarse en el ámbito del derecho administrativo sancionatorio, por lo que resulta necesario en algunos casos habilitar a la Administración para que a través del ejercicio de sus potestades implícitas pueda regular las sanciones a aplicar en cada caso, partiendo de los supuestos previstos en determinada ley (véase, entre otras, sentencia de esta Sala N° 1.947 de fecha 11 de diciembre de 2003, caso Seguros La Federación, C.A.).” (Subrayado y negrillas de esta Corte).

De esta manera se pretende flexibilizar el principio de legalidad en aras de una mayor libertad en el ejercicio de la función pública que permita a los funcionarios cumplir a mayor cabalidad sus fines, lógicamente sujeto a todos los principios inherentes a la actividad administrativa, sin que de ninguna manera lo anterior promueva el abuso de autoridad o extralimitación de funciones, puesto que tal y como fue explicado, un órgano o ente público en virtud de los fines que persigue por mandato de Ley, es acreedor implícito de ciertas atribuciones, las cuales al ser ejercidas requerirán de una precisa motivación y justificación, sin que pueda admitirse la creación de sanciones o la auto atribución de competencias puesto que sería un flagrante exceso y abuso del principio de legalidad. Por el contrario, la Administración estará limitada a dichos principios en la medida de los fines que persigue en determinada materia de la cual se deducen sus potestades implícitas, así como la posibilidad de aplicar ciertos supuestos sancionatorios ya previamente previstos en la Ley que se presenten como idóneos a nuevas circunstancias fácticas.

Así, cuando observamos el acto administrativo impugnado, tenemos que no se impone realmente una sanción administrativa, sino que se realizan una serie de instrucciones en aras de preservar los intereses de la colectividad en materia de educación, motivo por el cual ordenan la suspensión de las actividades impartidas por la recurrente, así como también ordenan que “entre tanto” no inscriban nuevos estudiantes, lo que deduce la intención de imponer realmente una medida preventiva en aras de salvaguardar los derechos de los estudiantes del Centro de Investigaciones recurrente así como de los potenciales estudiantes que podrían aspirar a ingresar en dicha Institución en el futuro.

Tal y como analizamos esta es una atribución implícita de un organismo que realiza actividades de inspección y fiscalización, puesto que su fin primordial es la protección de los intereses colectivos en la materia de su competencia, situación que evidentemente pretende llevarse a cabo en este caso, puesto que de los informes realizados en razón de las inspecciones de las sedes sometidas a fiscalización, se señala la ausencia de una infraestructura adecuada para impartir actividades académicas, aunado al hecho que tal y como se dijo, su autorización o licencia para impartir las referidas especializaciones se encontraba sometida únicamente a la ciudad de Caracas y a cinco tipos de Master en Ciencias.

De manera que no se requería realmente de un procedimiento administrativo previo, puesto que tal y como se expuso, del acto en referencia, sólo se deriva el ejercicio de una función cautelar o preventiva a favor del interés colectivo, mas no la imposición de una sanción, ahora, sí se requerirá de un procedimiento administrativo posterior, a los fines que la Administración proceda a dictar su decisión definitiva.

No obstante vale acotar que si bien en el presente caso se ordena una suspensión de actividades, dicha medida no se encuentra sometida a la eventual iniciación y culminación de un procedimiento administrativo, por lo que esa suspensión se torna en consecuencia -visto los términos en los que fue redactado el acto impugnado- en un cierre definitivo de la referida Institución, lo cual excede completamente el ámbito cautelar de una medida meramente preventiva, puesto que de ellas debe surgir la posibilidad que sus efectos puedan retrotraerse una vez culminado el procedimiento administrativo.

De modo que en virtud de la naturaleza de las medidas preventivas o cautelares, es necesario que existan actuaciones subsiguientes (procedimiento administrativo) que conlleven a un acto administrativo que en definitiva determine la eventual decisión a tomar y, consecuentemente ponga fin a la medida preventiva, a fin de garantizar el derecho a la defensa y debido proceso de los particulares.

Es por ello que en aras de garantizar el derecho a la defensa y presunción de inocencia de la parte actora, esta Corte a los fines de subsanar y complementar lo establecido por la recurrida, lo que de ninguna manera significa una intromisión en la actividad administrativa de la misma, sino por el contrario establecer una consecuencia lógica y netamente objetiva a las fiscalizaciones y medidas preventivas practicadas, ordena al Consejo Nacional de Universidades la apertura de un procedimiento administrativo a los fines de cumplir el mandato Constitucional establecido en el artículo 49 de nuestra Carta Magna. Así se declara.

Ahora bien, en aras de cumplir con el principio de exhaustividad que debe contener toda sentencia definitiva, esta Corte pasa a dilucidar los restantes alegatos expuestos por las partes:

Alega la parte actora que el acto administrativo impugnado viola su derecho constitucional a la libertad económica de conformidad con el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Este punto se encuentra íntimamente ligado con lo anteriormente dilucidado en la presente decisión, concretamente hay que reiterar que el sistema económico establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra un modelo de economía en principio liberal, en el que se promueve la libre competencia y posibilidad de desempeñar las actividades económicas de su preferencia (salvo casos de excepción vgr. materia de hidrocarburos), con el poder de decisión en el desenvolvimiento de las actividades en cabeza del propietario.

Sin embargo, en la Exposición de Motivos del Texto Constitucional se establece la necesidad de crear un equilibrio entre lo que se denomina eficiencia económica y justicia social, de manera que la libertad o ámbito de ejercicio de ese derecho se encuentra sometido a una serie barreras legales que deben cumplir los ciudadanos que aspiran llevar a cabo una determinada actividad económica, a los fines de proteger a los consumidores y usuarios.

Cuando se aspira ejecutar una actividad económica, esa persona debe cumplir previamente con los mandatos que impone la Ley para el eventual ejercicio de dicha actividad (vgr. permisos sanitarios, patentes, etc.), por lo que de ninguna manera puede entenderse dicho derecho como de carácter pleno absoluto, netamente liberal y completamente arbitrario, puesto que ello conllevaría al detrimento de los intereses colectivos.

De modo que para que surja el derecho constitucional a la libertad económica, es indispensable la obtención previa de los permisos o autorizaciones requeridas por la Constitución, leyes y reglamentos de la República.

Así, en el presente caso, tal y como fue expuesto la parte actora carecía de autorización para llevar a cabo actividades académicas fuera de Caracas, por lo tanto mal puede pretender ser acreedor del derecho a la libertad económica fuera de los límites que contempla la autorización a ella otorgada por el Consejo Nacional de Universidades y publicada en Gaceta Oficial, todo ello ampliamente detallado en la presente motiva. Así se declara.

Por otra parte, considera que el referido acto viola lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que -a su decir-, la recurrida dicta el acto administrativo impugnado con fundamento en nuevas interpretaciones con relación a la actividad realizada por su mandante, pretendiendo aplicar éstas de manera desfavorable, revisando actos definitivamente firmes, señalando adicionalmente que estamos en presencia de la cosa juzgada administrativa, puesto que consideran que “…los actos administrativos que han validado las actividades de mi representada han adquirido la firmeza necesaria por haberse vencido (…) los lapsos para su impugnación…”.

Considera esta Corte que conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el Órgano recurrido en ningún momento modificó su criterio, así como tampoco revisó un acto administrativo definitivamente firme, puesto que su pronunciamiento deriva de la constatación de nuevas circunstancias fácticas, concretamente la prestación de actividades educativas excediéndose de los límites autorizados, por lo que de ninguna manera se ve alterada la autorización otorgada para desempeñar dichas actividades académicas en la sede de la ciudad de Caracas, motivo por el cual el referido argumento debe ser rechazado. Así se declara.

Es importante reiterar que los derechos subjetivos surgen en plena conjunción con la Ley, no puede aspirar un particular a reclamar supuestos derechos que tienen un origen en la ilegalidad, de allí que se haya establecido que de un acto administrativo nulo no pueden surgir derechos subjetivos a favor de sus destinatarios, ya que los derechos deben tener su génesis en la legalidad y cumplimiento del ordenamiento jurídico. Así se declara.

En virtud de las anteriores consideraciones, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.

Por último, corresponde pronunciarse respecto de la suspensión de efectos acordada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 14 de junio de 2001 y, en este sentido, cabe recordar que vista la naturaleza preventiva o cautelar que ostenta el referido mecanismo procesal, sus efectos se mantienen hasta que se dicta sentencia definitiva, motivo por el cual, se hace la salvedad que todos los derechos subjetivos que específicamente fueron tutelados por la referida decisión, conservan plenamente su validez. De modo que esta Corte procede a dejar sin efecto la medida cautelar acordada en fecha 14 de junio de 2001, por lo que se reitera la eficacia del acto administrativo impugnado en el mundo jurídico a partir del momento en que sea publicado el presente fallo. Así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por el ciudadano Rodolfo Porro Aletti, actuando con el carácter de Director General del CENTRO DE INVESTIGACIONES PSIQUIÁTRICAS, PSICOLÓGICAS Y SEXOLÓGICAS DE VENEZUELA, C.A. (CIPPSV), asistido por el abogado Luis Alberto Escobar, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 18.062, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 84 dictada en fecha 2 de agosto de 2000 y publicada en Gaceta Oficial el 8 de ese mismo mes y año, por el ciudadano Héctor Navarro Díaz, en su condición de MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES (actualmente MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR) y Presidente del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES (CNU).

2.- SIN EFECTO la sentencia de fecha 14 de junio de 2001, en la que este Órgano Jurisdiccional acordó suspender los efectos del acto administrativo impugnado, en los términos expresados en la motiva de la presente decisión.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil siete (2007). Años 197° de la Independencia y 148° de la Federación.
La Juez Presidente-Ponente,


AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

El Juez-Vicepresidente,


JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ


La Juez,


NEGUYEN TORRES LÓPEZ



La Secretaria Accidental,


YULIMAR GÓMEZ MUÑOZ


AP42-N-2000-024119


VOTO SALVADO
JUEZ - JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2000-024119

El Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien suscribe el presente voto salvado, disiente de la decisión adoptada por la mayoría sentenciadora mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano RODOLFO PORRO, titular de la cédula de identidad Nº 2.934.216, actuando con el carácter de Director General del “CENTRO DE INVESTIGACIONES PSIQUIÁTRICAS, PSICOLÓGICAS Y SEXOLÓGICAS DE VENEZUELA, C.A. (CIPPSV)”, asistido por el Abogado Luis Alberto Escobar, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 18.062, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 84 de fecha 02 de agosto de 2000, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela el 08 del mismo mes y año, dictada por el ciudadano Héctor Navarro Díaz, en su condición de MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES, Y PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES.
Al respecto, el fallo del cual se disiente fue dictado con fundamento en las siguientes consideraciones:
“…Así, cuando observamos el acto administrativo impugnado, tenemos que no se impone realmente una sanción administrativa, sino que se realizan una serie de instrucciones en aras de preservar los intereses de la colectividad en materia de educación, motivo por el cual ordenan la suspensión de las actividades impartidas por la recurrente, así como también ordenan que ‘entre tanto’ no inscriban nuevos estudiantes, lo que deduce la intención de imponer realmente una medida preventiva en aras de salvaguardar los derechos de los estudiantes del Centro de Investigaciones recurrente así como de los potenciales estudiantes que podrían aspirar a ingresar en dicha Institución en el futuro.
…omissis…
De manera que no se requería realmente de un procedimiento administrativo previo, puesto que tal y como se expuso, del acto en referencia, sólo se deriva el ejercicio de una función cautelar o preventiva a favor del interés colectivo, más no la imposición de una sanción, ahora, sí se requerirá de un procedimiento administrativo posterior, a los fines que la Administración proceda a dictar su decisión definitiva.
No obstante vale acotar que si bien en el presente caso se ordena una suspensión de actividades, dicha medida no se encuentra sometida a la eventual iniciación y culminación de un procedimiento administrativo, por lo que esa suspensión se torna en consecuencia -visto los términos en los que fue redactado el acto impugnado- en un cierre definitivo de la referida Institución, lo cual excede completamente el ámbito cautelar de una medida meramente preventiva, puesto que de ellas debe surgir la posibilidad que sus efectos puedan retrotraerse una vez culminado el procedimiento administrativo.
De modo que en virtud de la naturaleza de las medidas preventivas o cautelares, es necesario que existan actuaciones subsiguientes (procedimiento administrativo) que conlleven a un acto administrativo que en definitiva determine la eventual decisión a tomar y, consecuencialmente ponga fin a la medida preventiva, a fin de garantizar el derecho a la defensa y debido proceso de los particulares.
Es por ello que en aras de garantizar el derecho a la defensa y presunción de inocencia de la parte actora, esta Corte a los fines de subsanar y complementar lo establecido por la recurrida, lo que de ninguna manera significa una intromisión en la actividad administrativa de la misma, sino por el contrario establecer una consecuencia lógica y netamente objetiva a las fiscalizaciones y medidas preventivas practicadas, ordena al Consejo Nacional de Universidades la apertura de un procedimiento administrativo a los fines de cumplir el mandato Constitucional establecido en el artículo 49 de nuestra Carta Magna…”.
Así, la razón que me hace disentir de la decisión adoptada por los demás miembros de esta Corte no está referida al hecho que la Administración pueda dictar medidas preventivas con anterioridad a la apertura de un procedimiento administrativo, ello es perfectamente factible y se constituye en una prerrogativa pública que encuentra su justificación en la protección del interés general en situaciones de urgencia.
No obstante, tal y como se expresó en el cuerpo del fallo, es necesaria la apertura de un procedimiento administrativo posterior a fin de garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso del administrado objeto de la medida que ha sido dictada, de lo contrario, no estaríamos en presencia de una medida preventiva o cautela administrativa, sino de una verdadera decisión definitiva, dictada sin la sustanciación del procedimiento administrativo respectivo, tal como lo señaló la mayoría decisora.
Así pues, en la decisión acogida por la mayoría de los jueces integrantes de este Órgano Jurisdiccional aun cuando se identifica la Resolución impugnada como una decisión administrativa de carácter definitivo dictada sin la tramitación de procedimiento alguno, no fue anulada de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino que, actuando completamente fuera del ámbito de sus competencias ordenó a la Administración la sustanciación del procedimiento administrativo correspondiente, a fin de garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso de la parte recurrente.
Con relación a la nulidad absoluta de los actos administrativos la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de fecha 19 de octubre de 1989, caso: Edgard G. Lugo, ha dicho lo siguiente:
“…La nulidad absoluta o de pleno derecho implica una violación de tal grado al ordenamiento jurídico, que determina que la Administración o cualquier interesado puedan pedir la declaratoria o el reconocimiento de tal infracción, sin que el transcurso del tiempo lo impida, ya que tal acción no es prescriptible. A la par que el transcurso del tiempo no subsana el vicio de nulidad absoluta de que adolece el acto, tampoco resulta susceptible de ser convalidado mediante otro acto administrativo posterior. Por último, debe destacarse que una vez declarada la nulidad absoluta del acto, ésta tendrá efectos ex tunc, por lo que se considerará como si la providencia nunca hubiera existido…”.
De conformidad con el criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, los vicios de nulidad absoluta que afectan la validez de un acto administrativo no son convalidables, ello debido a que son tan graves que trascienden el simple interés del destinatario del acto y repercuten sobre el orden general. Es precisamente la naturaleza de esa transgresión lo que hace la nulidad absoluta del acto de orden público, pudiendo ser esta declarada inclusive de oficio por el Juez o por la propia Administración.
Refiriéndonos al caso concreto, el acto administrativo recurrido fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, es decir, sin cumplir con iter procedimental alguno, aunque este fuese rudimentario, menos aun cumpliendo los trámites esenciales integrantes del procedimiento que debía seguirse, de allí lo grosero y evidente del vicio que se hace patente en la presente causa.
A criterio de quien disiente, no podía esta Corte convalidar el vicio del cual adolece el acto administrativo recurrido, que -se insiste- por ser de nulidad absoluta ni siquiera hubiese podido ser convalidado por la propia Administración en uso de la potestad de autotutela reduplicativa de la que es titular, por tanto, con su actuar, ordenando la apertura del procedimiento respectivo siete (07) años después de dictado el acto, la mayoría sentenciadora ha desconocido derechos fundamentales de la recurrente y se ha alejado de la función que como Órgano Jurisdiccional en materia contencioso administrativa le atribuye nuestro ordenamiento jurídico positivo.
Queda de esta forma expresado el criterio de este Juez, a través del presente voto salvado que se hace público en la misma fecha de la decisión analizada.
LA JUEZ PRESIDENTE,


AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA



EL JUEZ-VICEPRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
DISIDENTE
LA JUEZ,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
LA SECRETARIA ACCIDENTAL,

YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ
EXP. Nº AP42-N-2000-024119
JTSR/


En fecha ________________________________ ( ) de ________________________ de dos mil siete (2007), siendo la(s) ___________________________ de la __________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________________.-

La Secretaria Accidental,