Parallelfundstellen:
AP Nr. 5 Art. 20 GG
BayVBl 1967, 343
BGBl I 1967, 896
BVerfGE 22, 180
DÖV 1967, 630
DB 1967, 1419
JuS 1968, 90
JZ 1967, 568
NJW 1967, 1795
ZfS 1967, 264
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
vom 18.07.1967 (2 BvF 3/62 2 BvF 4/62, 2 BvF 5/62, 2 BvF 6/62, 2 BvF 7/62, 2
BvF 8/62, 2 BvR 139/62, 2 BvR 140/62, 2 BvR 334/62, 2 BvR 335/62)
BSHG § 96 Abs 2 S 2; GG Art 80 Abs 1 S 2; GG Art 84 Abs 1; GG Art
30; GG Art 83; GG Art 20 Abs 1; JWG § 12 Abs 1; JWG § 24; JWG § 2 Abs 2; JWG §
5 Abs 1; JWG § 5 Abs 2; JWG § 5 Abs 3; JWG § 7; JWG § 8 Abs 3; JWG § 9 Abs 2;
JWG § 12 Abs 2; JWG § 12 Abs 3; JWG § 13; JWG § 14; JWG § 15; JWG § 16; JWG §
18; JWG § 25 Abs 1; JWG § 37 S 4; BSHG § 73 Abs 2; BSHG § 73 Abs 3; BSHG § 96
Abs 1 S 2; BSHG § 8 Abs 2 S 2; BSHG § 10 Abs 2 S 2; BSHG § 10 Abs 4; BSHG § 93
Abs 1 S 2; BSHG § 96 Abs 1 S 3
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1. JWG § 12 Abs 1 und 24 idF der Bekanntmachung vom 1961-08-11
(BGBl 1 1961, 1205) sind nichtig. |
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JWG § 2 Abs 2, § 5 Abs 1 bis 3, § 7, § 8 Abs 3, § 9 Abs 2, § 12
Abs 2 und 3, §§ 13 bis 16, § 18, § 25 Abs 1 und § 37 S 4 idF der Bekanntmachung
vom 1961-08-11 (BGBl 1 1961, 1205) sind mit dem GG vereinbar. |
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BSHG § 73 Abs 2 und 3 und § 96 Abs 1 S 2 vom 1961-06-30 (BGBl 1
1961, 815) sind nichtig. |
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BSHG § 8 Abs 2 S 2, § 10 Abs 3 S 2 und Abs 4, § 93 Abs 1 S 2, § 96
Abs 1 S 3 und Abs 2 S 2 vom 1961-06-30 (BGBl 1 1961, 815) sind mit dem GG
vereinbar. |
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Eine vor dem Inkrafttreten des GG erlassene Vorschrift, die zum
Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des GG Art 80
Abs 1 S 2 entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die
zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des GG
wesentlich geändert worden ist. |
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Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte
Sozialordnung zu sorgen. Es besagt jedoch nicht, daß der Gesetzgeber für die
Verwirklichung dieses Zieles nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf; es
steht ihm frei, dafür auch die Mithilfe privater
Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen. |
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Der Bund kann nach GG Art 84 Abs 1 im Rahmen seiner materiellen
Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler
Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen
Gesetzesvollzugs notwendig ist. |
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Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt
unter GG Art 30, 83. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom GG nicht ausdrücklich
eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig
überregionalen Charakters zulässig. |
I. § 12 Absatz 1 und § 24 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der
Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind nichtig.
§ 2 Absatz 2, § 5 Absatz 1 bis 3, § 7, § 8 Absatz 3, § 9
Absatz 2, § 12 Absatz 2 und 3, §§ 13 bis 16, § 18, § 25 Absatz
1 und § 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in
der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961
(BGBl. I S. 1205) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
II. § 73 Absatz 2 und 3 und § 96 Absatz 1 Satz 2 des
Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind nichtig.
§ 8 Absatz 2 Satz 2, § 10 Absatz 3 Satz 2 und Absatz 4,
§ 93 Absatz 1 Satz 2, § 96 Absatz 1 Satz 3 und Absatz 2
Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961
(BGBl. I S. 815) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
III. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
Aus den Gründen:
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A. - I. |
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1 |
Die staatliche Tätigkeit auf den Gebieten der Jugendwohlfahrt
und der Fürsorge wurde nach dem ersten Weltkrieg durch das Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt
vom 9. Juli 1922 (RGBl. I S. 633) - im folgenden: RJWG - und durch die
Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. I S. 100) -
im folgenden: RFV -, diese ergänzt durch die Reichsgrundsätze über
Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge vom 4. Dezember 1924
(RGBl. I S. 765), reichsrechtlich geregelt. Diese Vorschriften galten mit
zahlreichen Änderungen auch nach dem zweiten Weltkrieg fort. Der
Bundesgesetzgeber hat beide Rechtsgebiete neu geordnet. |
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2 |
1. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, das bereits 1953 novelliert
worden war (Gesetz zur Änderung von Vorschriften des
Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 28. August 1953 - BGBl. I S. 1035 - im
folgenden: 1. ÄndG), wurde durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des
Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) - im
folgenden: 2. ÄndG - geändert und am gleichen Tage als "Gesetz für
Jugendwohlfahrt" - im folgenden: JWG - mit neuer Paragraphenfolge neu
bekanntgemacht (BGBl. I S. 1205). Das geänderte Gesetz trat mit seinen
wesentlichen Teilen am 1. Juli 1962 in Kraft. |
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3 |
Das Jugendwohlfahrtsgesetz bringt neben einer Erweiterung der
Aufgaben der durch das 1. Änderungsgesetz neu organisierten Jugendämter eine Reihe
von Änderungen im materiellen Jugendrecht (z. B. im Recht der
Fürsorgeerziehung). Es stellt den Grundsatz auf, daß die öffentliche
Jugendhilfe die in der Familie des Kindes begonnene Erziehung unterstützen
und ergänzen soll (§ 3) und regelt zugleich das Verhältnis zwischen
öffentlicher (behördlicher) und freier (privater) Jugendhilfe (§§ 5 bis 9). |
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II. |
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5 |
Schon während des Gesetzgebungsverfahrens waren einige
Vorschriften in beiden Gesetzen, insbesondere die Regelung des Verhältnisses
der behördlichen Hilfe zur Hilfe der freien Verbände, verfassungsrechtlich
umstritten. Nach ihrem Inkrafttreten sind beim Bundesverfassungsgericht
insgesamt 10 Verfahren anhängig gemacht worden, von denen sich 5 gegen
Bestimmungen des Jugendwohlfahrtsgesetzes und 5 gegen Bestimmungen des
Bundessozialhilfegesetzes richten. Je 3 dieser Verfahren beruhen auf Anträgen
einer Landesregierung (Hessen, Hamburg, Bremen und Niedersachsen) nach § 13
Nr. 6 BVerfGG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG (abstrakte Normenkontrolle).
Je 2 Verfahren betreffen Verfassungsbeschwerden kreisfreier Städte (Dortmund,
Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne) nach § 91 BVerfGG. |
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6 |
In den 10 Verfahren werden folgende Anträge gestellt: |
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1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt: |
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9 |
Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die
Hessische Landesregierung unter Ziffer I. und II. |
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13 |
Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die
Hessische Landesregierung unter Ziffer I. |
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III. |
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Zur Begründung tragen die Antragsteller und die
beschwerdeführenden Städte vor: |
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1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt: |
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a) Das Gesetz regle neben der Jugendfürsorge, die sich der
gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugend annehme, auch die Jugendpflege,
deren Aufgabe es sei, allgemein das körperliche, geistige und sittliche Wohl
der Jugend zu fördern, ohne daß eine akute Gefährdung vorliegen müsse. Für
die Jugendpflege aber fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Der Begriff
"öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfasse nicht die
Jugendpflege. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und
Landesgesetzgebung sei insoweit anders als zur Zeit des Erlasses des
Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes. Das Grundgesetz habe entsprechend seiner
allgemeinen Tendenz auch hier die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegenüber
der sich aus der Weimarer Verfassung ergebenden Kompetenz des
Reichsgesetzgebers eingeschränkt. |
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19 |
Wenn man Art. 74 Nr. 7 GG dahin auslege, daß diese Vorschrift
den Bereich der Jugendwohlfahrt in dem durch das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz
geregelten Umfang decke, sei dem Bundesgesetzgeber jedenfalls die
Einbeziehung neuer Aufgaben verwehrt, soweit sie nicht unter den
Fürsorgebegriff fielen. Solche neuen, vom Reichsjugendwohlfahrtsgesetz noch
nicht erfaßten Aufgaben der reinen Jugendpflege seien in § 5 Abs. 1 Nr. 6
("Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung")
sowie in § 5 Abs. 2 (Förderung der Jugendverbände bei solcher Tätigkeit, bei der
Ausbildung ihrer Mitarbeiter und bei der Errichtung und Unterhaltung von
Jugendheimen) genannt. In beiden Fällen handle es sich um allgemeine Aufgaben
der Jugendförderung, die nichts mit "Fürsorge" zu tun hätten. Für
die Regelung dieser Materie, die weit in den kulturellen Bereich
hineinreiche, seien allein die Länder zuständig. |
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20 |
b) Die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8
Abs. 3 JWG, die zugunsten der freien Verbände einen Vorrang begründeten und
ihn finanziell absicherten, enthielten gegenüber dem bisherigen Recht drei
grundsätzliche Änderungen: Die freien Verbände wirkten jetzt nicht mehr
außerhalb, sondern innerhalb des Regelungsbereiches des Gesetzes. Die
Selbstverwaltungskörperschaften würden aus eigenen Pflichtaufgaben der Jugend
gegenüber ausgeschaltet und müßten dafür die Verbände finanzieren, die solche
Aufgaben wahrnähmen. Schließlich sei das Verhältnis zwischen den Trägern der
öffentlichen Jugendhilfe und den freien Verbänden nicht mehr ein Verhältnis
von brüderlichen Partnern, vielmehr erscheine die eigene Tätigkeit der
Gemeinden in gänzlicher Verkennung der Aufgabe der im örtlichen Bereich
angesiedelten Jugendhilfe als ein Übel, welches möglichst zugunsten der
höherrangigen Tätigkeit der Verbände beseitigt werden solle. |
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Diese Vorrangregelung sei nicht notwendig gewesen, da die
Verbände bei ihrer Arbeit bisher gegenüber den Gemeinden nicht benachteiligt
gewesen seien und ihre Tätigkeit, wie die Statistik erweise, stetig
ausgedehnt hätten. Sie trage einen ständestaatlichen Charakter. Es müsse
daher die Frage aufgeworfen werden, ob damit nicht - wenn auch nur in einem
kleinen Teilbereich - die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland
stillschweigend geändert werde. Davon abgesehen sei die Regelung aus
folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar: |
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aa) Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes hierfür sei nicht
gegeben. Unter "öffentlicher Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7
GG sei nur die behördliche Fürsorge durch staatliche oder kommunale Träger zu
verstehen. Der Bundesgesetzgeber sei deshalb darauf beschränkt, Vorschriften
über die Jugendhilfe durch Staat und Kommunen zu erlassen. Dazu gehörten
jedoch nicht die Regelung eines Rangverhältnisses zwischen öffentlicher und
freier Jugendhilfe und die Zuweisung gewisser Rechtspositionen an private
Organisationen. Dies sei keine öffentliche Fürsorge mehr, sondern
Kulturpolitik. |
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23 |
Außerdem gehöre zum Begriff der "Fürsorge" auch bei
weitester Auslegung der "Hilfsbedürftige" als deren Objekt. Diesen
Raum habe der Bundesgesetzgeber verlassen, indem er Unterstützungspflichten
zugunsten der Träger der freien Jugendhilfe statuiert habe. Eine
Förderungszuständigkeit, wie sie etwa Art. 74 Nr. 13 GG für die
wissenschaftliche Forschung oder Art. 74 Nr. 17 GG für die land- und
forstwirtschaftliche Erzeugung gewährten, habe der Bund auf dem Gebiete der
Fürsorge nicht. |
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Schließlich habe der Bund, indem er einerseits die Gemeinden und
Gemeindeverbände zu Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erkläre, ihnen aber
andererseits zugunsten der freien Jugendhilfe Beschränkungen und
Finanzierungspflichten auferlege, kommunales Verfassungsrecht gesetzt, wozu
ihm ebenfalls die Kompetenz fehle. Die Gemeinden seien durch das Grundgesetz
den Ländern zugeordnet, womit zugleich garantiert werde, daß landesrechtliche
Eigenheiten erhalten blieben. Die Vorschriften über den Vorrang der freien
Jugendhilfe enthielten Richtlinien für die Gemeindepolitik und bestimmten den
Spielraum kommunaler Betätigung entscheidend; sie gehörten damit zum
Kommunalverfassungsrecht. Auf diesem allein dem Landesgesetzgeber
vorbehaltenen Gebiet dürfe der Bundesgesetzgeber auch nicht nach Art. 84 Abs.
1 GG im Zusammenhang mit einer in seine Zuständigkeit fallenden Sachregelung
tätig werden. |
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25 |
bb) Das Vorrangprinzip greife ferner in die Verwaltungshoheit
der Länder (Art. 83 und 30 GG) ein. Art. 83 GG begründe für die unmittelbare
und für die mittelbare Landesverwaltung nicht nur eine Pflicht zur Ausführung
der Bundesgesetze, sondern auch ein ausschließliches Recht hierzu. Dieses
Recht bestehe gegenüber dem Bund, der den Gesetzesvollzug nur in den vom
Grundgesetz bestimmten oder zugelassenen Fällen an sich ziehen könne. Art. 83
GG schließe es aber auch aus, daß die Länder vom Bund auf andere Weise vom
Gesetzesvollzug ferngehalten würden. Die Aussparung verwaltungsfreier Räume
und die Übertragung bundesgesetzlich geregelter Aufgaben an gesellschaftliche
Kräfte verkürzten daher die Rechte der Länder aus Art. 83 GG. Nach der
Regelung des Jugendwohlfahrtsgesetzes könne die - mittelbare -
Landesverwaltung ihren Auftrag nur insoweit ausführen, als die Verbände der
freien Jugendhilfe auf eine eigene Tätigkeit verzichteten. Die
Landesverwaltung benötige also im Ergebnis eine Erlaubnis der Verbände, um
ihr vom Grundgesetz verbürgtes Recht auf die Ausführung von Bundesgesetzen
wahrnehmen zu können. Das sei mit der Stellung der Länder als Gliedstaaten
des Bundes unvereinbar. |
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26 |
cc) Auch das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Art. 28
Abs. 1 Satz 1 GG) sei verletzt. Recht und Pflicht zur Sozialfürsorge seien
vom Grundgesetz dem Staat verliehen und auferlegt. Die öffentliche
Jugendhilfe erfülle eine sozialstaatliche Verpflichtung, die unmittelbar
gegenüber dem Minderjährigen und nicht nur als Beistandspflicht für die
gesellschaftlichen Kräfte bestehe. Der Bund könne daraus nicht eine
Verantwortlichkeit der Gemeinden gegenüber den freien Verbänden machen.
Deshalb sei auch die Auffassung abzulehnen, das Gesetz habe mit dem
Vorrangprinzip nur einen im Grundgesetz bereits enthaltenen Grundsatz der
Subsidiarität staatlicher Tätigkeit konkretisiert. |